0 引言

战略性新兴产业的蓬勃发展赋予关键矿产资源重要的地缘政治意义，使其成为世界各国新一轮争夺的焦点。新兴产业的兴起和新一代信息技术的广泛应用以及全球能源绿色转型的加速，使得一些非能源矿产如锂、钴、锰、稀土、镓、钕、铟、锗、钪、铂、钽等地位凸显。世界银行预计，到 2050 年全球对石墨、锂、钴等关键矿产的需求可能会增长 500% （Kirsten et al.，2020^①）。国际能源署（International Energy Agency，2021^②）报告再次强调了铜、锂、镍、钴和稀土等关键矿产对于全球能源行业实现安全快速转型的重要性。在当下和未来，关键矿产竞争影响着世界政治和经济格局，关键矿产安全供给关系着国计民生和国家安全（翟明国和胡波，2021），关键矿产需求、保障与控制是世界主要国家着力解决的重大战略问题（隋延辉和张雅丽，2022）。

全球围绕关键矿产的获取、加工、精炼和应用的竞争将愈演愈烈，各国将控制关键矿产作为占领新时代科技和产业制高点的必要手段（毛景文等， 2019；王登红，2019）。由于矿产资源具有不可再生性和地理分布的极度不均衡性（王安建和袁小晶， 2022），主要发达国家（地区）为保障新兴产业发展和保持经济竞争力，消除供应链中断带来的国家安全和经济发展隐患（侯增谦等，2020），高度关注关键矿产安全，近年相继审查评估其关键矿产供应状况，在发展资源产业的同时，将产业安全、自主可控放在产业链布局考量中更重要的位置（王京等， 2022），通过制定相应的全球资源战略，保障本国关键矿产供应链的韧性与安全（张生辉等，2022）。针对我国矿产资源人均占有量低、对外依存度高的现实情况，借鉴发达国家关键矿产供应链保障措施，实现矿产资源全球配置是保障资源供给安全的必然选择，构建自主可控的全球矿产资源供应链，实现多元化资源保障势在必行（姚震和孟庆丰，2018； 张会琼等，2022）。

通过研究发现，目前国内学者研究大多集中在美国等发达国家关键矿产清单、关键矿产战略、针对外资的资源开发监管政策等领域，对发达国家关键矿产相关的战略、清单、资源产业、国际联盟、投资审查等多领域的措施进行系统分析总结较少。王登红（2019）对关键矿产的研究意义、矿种厘定、资源属性、找矿进展、存在问题及主攻方向进行了分析研究；毛景文等（2019）整理了美国、欧盟、英国等西方发达国家关键矿产清单，总结了其关键矿产战略特点；张生辉等（2022）对美欧日等国家的关键矿产清单和竞争态势进行了分析，提出了37种中国关键矿产建议清单，讨论了中国关键矿产安全战略；邢佳韵等（2023）分析了发达国家战略性矿产清单变化趋势、特征以及资源安全保障举措；张所续等（2019）、张所续和罗晓玲（2020）、张所续（2022） 对美国关键矿产政策、战略演变进行了分析总结； 干勇等（2022）分析了中国关键矿产及其材料产业的战略需求与发展现状；邹愉（2020）对西方发达国家矿产资源开发利用监管政策进行了总结；陈良奎等（2021）对西方国家外资审查安全制度转变进行了概述。本文在前人工作的基础上，进一步从“定战略、列清单、强产业、建联盟、严审查”五方面系统研究分析了近年来主要发达国家（地区）关键矿产供应链保障战略和举措，对提升中国应对全球关键矿产竞争能力，制定关键矿产全球战略具有一定的启示意义。

1 制定关键矿产战略

美国、欧盟、英国、日本、韩国作为关键矿产的重要消费国家和地区，通过审查国内关键矿产对外依赖程度，制定适用本国的资源保障战略。加拿大和澳大利亚作为矿产生产大国，将自身定位为国际关键矿产供应商，深入挖掘关键矿产资源潜力，支持矿业产业发展，积极嵌入国际关键矿产供应链，同时保障盟友供应链安全。近些年来，各国的关键矿产战略呈现政策数量增加、政策关注点系统化现象，涉及国防、战略性新兴产业等多个部门，并且上升至国家整体安全的高度（李文昌等，2022）。

1.1 关键矿产消费国

（1）美国：美国把加强关键矿产供应链安全上升为振兴美国工业基础的国家战略，认为未来清洁能源技术所需的关键矿产成为制约美国清洁能源转型和低碳经济竞争力的关键，先后制定了《确保关键矿产安全可靠供应的联邦战略》《美国能源部支持国内关键矿产和材料供应链的战略》《清洁能源强劲转型的供应链安全战略》《锂电池国家蓝图 （2021—2030）》《国家回收战略》《北极研究计划 （2022—2026）》等（张所续，2022）。美国关键矿产战略关注国防要求、经济安全、产业竞争力，主要思路是促进国内生产、增加回收和再利用、开发替代材料，促使全球供应链多元化（张生辉等，2022）。 2019年发布的《确保关键矿产安全可靠供应的联邦战略》涵盖6项行动、24项目标和61项建议，包括推进关键矿产供应链转型、加强与盟国合作、减少国内矿产资源开发审批限制等，促进国内稀土和其他关键矿产的生产（U. S. Department of Commerce， 2019；张所续等，2019；张所续和罗晓玲，2020）。美国着眼于解决整个关键矿产供应链脆弱性，通过 《评估和加强美国制造业和国防工业基础与供应链弹性》等多项行政令评估本国制造能力、国防工业基础和供应链弹性的风险，强化关键矿产供应安全 （王安建和袁小晶，2022）。2022年，在美国第14017 号供应链行政令签署一周年之际，白宫发布加强关键矿产供应链的新举措的声明，要求对关键矿产的国内生产进行投资，更新矿业法律法规，更新关键矿产清单并确定优先顺序，加强关键矿产储备，以确保关键矿产的可靠和可持续性供应。

（2）欧盟：欧盟将确保原材料的安全性和可持续供给列为优先事务，2008 年发起关键原材料倡议，2020 年发布关键原材料行动计划，2023 年提出 《欧洲绿色新政工业计划》、发布《欧盟关键原材料法案》等相关战略，旨在实现工业生态系统发展弹性价值链、加强资源循环利用、促进产品创新和可持续、减少对第三国供应依赖、加强内部产业链联系以及实现供应多样化等一系列目标。2023 年发布的《欧盟关键原材料法案》特别关注电池金属，以提高欧盟对锂、稀土等金属的开采、加工和回收，并进一步加强关键原材料供应链的可持续性和弹性 （European Commission，2023）。

（3）英国：英国于 2022 年发布该国首个旨在提高关键矿产供应安全的关键矿产战略——《未来的恢复力：英国的关键矿产战略》（Department for Business， Energy &Industrial Strategy，2022），提出将最大限度地提高英国在关键矿产价值链上的生产能力，加强与国际合作伙伴合作，拓展国际市场，创建清洁、安全和繁荣的未来所需的更安全、更有弹性的供应链。

（4）日本：日本基于关键产业的矿产资源需求和海外矿产调查，在 2009、2012、2014 和 2020 年多次更新并发布稀有资源保障战略。日本国际资源战略目标是确保未来矿产资源的稳定供应，战略重点包括：评估不同矿种风险制定针对性战略方针、收购上游股权使得供应来源多元化、提升回收利用率、开发替代材料、加强应急储备及加强供应链国际合作（Ministry of Economy， Trade and Industry Agency for Natural Resources and Energy，2020）。

（5）韩国：韩国于 2023 年提出关键矿产战略。韩国总统尹锡悦下令建立围绕产业通商资源部 （MOTIE）的关键矿产供应链中心。韩国计划从加强 33 种关键矿产、10 种战略性关键矿产管理，制定全球矿产供应与预警系统，加强与资源丰富国家高级别外交，鼓励私营部门投资海外矿业项目，为本国矿业公司提供贷款和担保等财政支持等方面减轻韩国对少数几个国家的进口依赖，并最大限度地利用国内矿产资源，保障关键矿产供应链稳定（Ministry of Trade， Industry and Energy，2022）。

1.2 关键矿产生产国

（1）加拿大：加拿大矿产资源主要由各省管理，联邦政府的目标主要是保持矿业竞争力，促进矿业繁荣。2022年，在《加拿大矿产与金属计划》的基础上，加拿大首次发布该国的关键矿产战略——《从探索到回收：为加拿大和世界的绿色和数字经济提供动力》，通过推动研究、创新和探索，加快项目开发，建设可持续的基础设施，促进与原住民的和解，培养多样化的劳动力和繁荣的社区，加强全球领导和安全 6 方面举措，促进其国内电动汽车电池相关的关键矿产的生产和加工。联邦政府将在8年内提供 38 亿加元财政支持来实施该国第一个关键矿产战略（Government of Cananda，2022）。

（2）澳大利亚：澳大利亚形成了较完备的矿产资源政策框架以及关键矿产资源战略（余韵和杨建锋，2019）。自 2017 年以来，先后出台《2017－2022 年国家矿产资源勘查战略》《澳大利亚关键矿产战略（2019）》《2021 年澳大利亚部分关键矿产展望》 《澳大利亚关键矿产战略（2022）》等，明确提出要发展关键矿产行业，使澳大利亚成为世界领先的关键矿产勘查、开发、生产和加工强国，满足对关键矿产日益增长的需求，成为国际关键矿产供应链不可或缺的一部分，并拥有对全球经济至关重要的技术 （Department of Industry， Science， Energy and Resource，2022^③）。

2 发布关键矿产清单

全球主要发达经济体对关键矿产供应风险评估趋于常态化，关键矿产清单制定和更新法案化、精细化的特点不断凸显。主要发达经济体相继制定了关键矿产清单，清单名称和矿产种类有所差异 （表1），主要是基于具有经济和战略重要性，对工业生态系统具有重要意义，具有较高的进口依赖度、较低的替代性和较高的供应风险（陈其慎等，2021； 田慧芳，2021；涂亦楠，2021）。日本、美国、英国、欧盟关键矿产清单侧重于国内难以供应的短缺矿产，加拿大、澳大利亚重点突出本土优势矿产（邢佳韵等，2023）。日本强调“稀有金属”概念，把锂、铍、硼、钛、锰、钴、镍、稀土等34个稀有矿种列为优先重点矿种。美国原则上每隔3年更新并发布一次关键矿产清单，2018年公布 35种关键矿产清单，2022年发布了新一版关键矿产清单，包括50种对经济和国防安全至关重要的关键矿产。英国脱欧后，于2021 年首次发布了《英国技术关键的战略性矿产与金属的关键性评估》，开展技术战略性矿产资源的危机性评估，确定了 18 种本土危机程度较高的矿产（邢佳韵等，2023），2022年的关键矿产战略进一步明确了这 18 种矿产为本国关键矿产清单。欧盟关键原材料清单每3年更新一次，已从2011年的14种增加到 2023 年的 34 种，欧盟 2023 年《关键原材料法案》 又提出 16种战略原材料清单。加拿大于 2021年发布 31种关键矿产清单。澳大利亚在 2022年关键矿产战略中列出了26种关键矿产。

3 强化国内产业基础

各国对本国关键矿产相关产业支持政策措施呈现系统化、全面化的特征，涉及关键矿产勘查、开采、冶炼、回收等全生命周期。各国通过提高国内勘探开发支持力度，激励技术创新与研发，强化关键矿产回收等措施，加强本国矿业开发及产业基础，降低对国外供应的依赖。

（1）美国：提高国内资源供应能力，努力实现供应链本土化是美国关键矿产战略的重要内容（李建武等，2022）。美国宣布加强关键矿产供应链的新举措，启动矿业法改革，多措并举确保关键矿产的可靠和可持续性供应。2022年3月，援引《国防生产法》支持关键矿产生产，包括镍和锂等生产和储备，支撑国防和新能源汽车产业发展。美国众议院将拨款6亿美元用于加强美国生产锂离子电池和开发清洁能源所需的关键矿产（邢佳韵等，2023）。5 月启动矿业法改革，将允许企业负责任和可持续地开发国内矿产资源，同时减少企业采矿许可申报时间、成本和风险。8月签署《通货膨胀削减法案》，支持重点支持电动汽车、光伏、储能等清洁能源产业的发展，要求采购电池所需矿产其中至少40%的关键矿产必须来自美国或自由贸易协定（FTA）合作伙伴国家。10月宣布启动“美国电池材料倡议”，通过协调国内国外投资活动，与全球基础设施和投资伙伴关系等密切合作，以加速电池供应链发展，包括生产所需关键矿产和材料，加快关键矿产项目审批许可速度等。

（2）加拿大：加拿大提高财政预算，配套税收抵免等激励措施，积极推进本国关键矿产勘探及相关技术创新、研发。2021 年，加拿大启动关键矿产研发和示范计划（CMRDD，Critical Minerals Research， Development &Demonstration Programme），为关键矿产项目提供资金，以提高生产、创新技术和工艺，同时提高环境和社会绩效，重点关注包括镍、钴、锂、石墨、锰、钒以及钕、镨、镝、钆、铽等特定稀土元素在内的关键矿产生产。在此基础上，《加拿大关键矿产战略（2022）》进一步系统规划了未来几年的关键矿产支持方向和措施：（1）推动研究、创新和勘探。为地球科学研究、国内关键矿产勘探、关键技术创新、试点及商业化等提供持续的资金支持，针对特定矿种提供 30% 的关键矿产勘探税收抵免。（2）加快战略项目发展。通过战略创新基金（SIF）为关键矿产开采、加工、高级制造、回收等战略项目提供15亿加元资助，优先支持能在相关工业领域和技术中减少或消除对外国关键矿产依赖的项目。（3） 投资战略基础设施建设。自 2023—2024 年起在 7 年内投入 15 亿加元用于支持关键矿产供应链发展的基础设施投资。（4）推进与原住民和解。促进原住民参与关键矿产项目，保障其在关键矿产价值链获得公平的经济利益。（5）提供多种技能培训。联邦政府计划为青年、原住民等劳动力提供地球科学、人工智能、计算机技术和汽车组装等所需的各种技能培训（Government of Cananda，2022）。2023 年，加拿大在PDAC年会期间宣布多项落实《关键矿产战略》、促进关键矿产开发的新举措：（1）宣布为关键矿产技术和创新计划（Critical Minerals Technol⁃ ogy and Innovation Program）、关键矿产地球科学和数据倡议、全球伙伴关系计划、北方监管倡议、更新关键矿产卓越中心（CMCE）5 个新设计划和倡议提供3.44亿加元的资助。（2）批准关键矿产研究、开发和示范（CMRDD）计划下的 6 个项目，总投资超过 1400 万加元。（3）将努力简化矿业公司获得许可的程序（Natural Resources Canada，2023）。

（3）澳大利亚：澳大利亚不断提高勘探激励计划投入，降低关键矿产项目风险，营造有利环境。澳大利亚通过政府投资、20 亿澳元的关键矿产基金、13亿澳元的现代制造倡议以及关键矿产加速器倡议为关键矿产项目试点、示范等提供贷款和资助，鼓励本土关键矿产勘查开发与生产；出资建立关键矿产研究与发展中心等促进矿产加工提纯技术研发，降低关键矿产投资风险，促进行业长远发展；吸引国际资本对本国矿业领域投资，发展国际贸易，拓展国际市场（Department of Industry， Sci⁃ ence， Energy and Resource，2022^③）。

（4）欧盟：欧盟《关键原材料法案》提出到 2030 年实现关键原材料供应多样化，实现4个目标：欧盟内部至少生产关键原材料消费量的 10%，加工关键原材料消费量的 40%，回收关键原材料消费量的 15%，同时对单一第三方国家战略原材料供应的依赖不超过欧盟消费量的 65%。为实现该目标，欧盟 （1）要求成员国提交勘探计划，加强成员国之间协调，增加欧盟关键原材料矿床的公共信息，鼓励成员国增加国内采矿业投资，促进勘探活动。（2）简化欧盟关键原材料项目许可和行政程序。涉及开采的战略项目许可授予程序不超过24个月，仅涉及加工或回收的战略项目许可授予程序不超过12个月。 （3）通过欧洲投资银行、欧洲复兴开发银行等为战略项目提供融资支持，并促进承购协议的制定，通过全球门户战略等促进在第三国的关键矿产项目投资。（4）对关键原材料供应风险进行监测，并协调成员国之间的战略原材料储备。（5）加强关键原材料回收利用，提高二次资源使用水平（European Commission，2023）。

（5）英国：英国计划加速国内生产能力，通过政策和财政支持，减少国内勘探及开发阻碍，重建采矿、矿产领域技能，开展前沿研究支持关键矿产勘探开发，同时提高关键矿产回收、再利用率，减轻初级供应的压力。英国正在对关键矿产开展全国范围内的评估，利用地球科学数据确定潜力区后，进一步制定实地工作计划，促进商业勘探。计划改革规划系统，审查矿业权制度、改善矿业权信息可获得性等，以减少国内关键矿产勘探和开采障碍。英国通过汽车转型基金（ATF）、工业能源转型基金 （IETF）、国家安全战略投资基金（NSSIF）等为关键矿产企业提供一定的财政支持，加快本国关键矿产开采、精炼、加工和回收能力的发展。此外，制定关键矿产研发蓝图，并通过创新英国（Innovate UK）、推动电动革命基金（DER）、国家跨学科循环经济研究计划（NICER）等国家机构和相关基金，积极鼓励关键技术创新，发展专业知识集群，促进稀土永磁体等回收技术研发。

4 结成关键矿产联盟

4.1 多边联盟

美国、加拿大、欧盟等广泛开展资源外交，通过合作倡议、伙伴关系、合作谅解备忘录、贸易协议等多种方式不断拓展国际合作双边和多边联盟，合作内容涉及技术、信息、标准、项目投资等领域，强化国际贸易合作，稳定国外供应，以降低对中国的依赖（李建武等，2022；孙春强等，2022）。

美国积极拓展多边关键矿产联盟。在与 10 个资源大国组建的“能源资源倡议（ERGI）”基础上， 2022年，美国主导与欧盟、德国、日本等10个意识形态相似的国家组建“矿产安全伙伴关系（MSP）”，保障对清洁能源和关键矿产安全供应，鼓励制造工厂和材料供应商在盟友和伙伴国家投资，着力打造稀土等关键矿产的替代供应链，降低供应链和产业链对盟友以外国家的依赖性和脆弱性，保障关键矿产供应链安全。此外，通过美澳印日四方安全对话、重建更美好世界倡议（B3W）、互惠国防采购协议 （RDP）等不断加强与澳大利亚、日本、印度等国家和组织的国际合作（张所续，2022）。2023 年，美国正在推动同欧盟和七国集团等盟友组建“关键矿产买家联盟（CMBC）”。

加拿大牵头组建“可持续关键矿产联盟”。 2022年，加拿大牵头，联合美国、澳大利亚、法国、德国、日本和英国正式组建“可持续关键矿产联盟”，对生产和购买“关键矿产材料”制定更高的环境和劳工标准，并计划在未来对生产、采购锂、镍、铜和钴等关键矿产资源实施同样的标准。

欧盟通过欧盟贸易协定谈判和全球门户战略推行“金属外交”。欧盟落实关键原材料战略，积极与资源丰富的国家建立战略合作伙伴关系，并通过 “全球门户计划”参与全球互联互通，确保供应链安全，提升自身竞争力。2021 年，欧盟与加拿大建立原材料战略伙伴关系，以扩大双方在原材料价值链的贸易和投资。2022 年 2 月，欧盟公布《欧盟—非洲：全球门户投资计划》方案，宣布将向非洲投资 1500 万欧元，设立可持续矿产原材料价值链目标，支持伙伴国家在非洲开采矿产并使其增值，帮助非洲在2030年前将原材料与资源整合到全球价值链； 2023年，欧盟宣布通过“全球门户计划”向刚果（金） 关键矿产部门投资5000万欧元，促进该国关键矿产和基础设施建设。2023 年，欧盟计划推进“关键原材料俱乐部”，将消费国和资源丰富国家联系起来，并与新兴经济体和发展中经济体接触，通过评估部署“全球门户”计划投资项目、对欧盟关键原材料供应安全的潜在贡献等方面缔结战略伙伴关系 （European Commission，2023）。

英国通过外交和贸易着力提高英国关键矿产供应链弹性，支持本国企业参与海外多元化、负责任和透明的供应链。英国积极参与美国提出的“矿产安全伙伴关系（MSP）”，作为七国集团成员国之一，同意在关键矿产供应安全加强合作；参与国际能源署、国际可再生能源机构、联合国等多边组织关键矿产供应安全、关键矿产资源管理等议题。

日本、澳大利亚、印度于 2021 年正式启动了日本发起的“供应链弹性倡议（SCRI）”，支持贸易和投资多元化，发展可靠的供应来源，增强印太地区供应链的弹性，旨在降低对中国的依赖程度（孙春强等，2022）。

4.2 双边联盟

美国通过伙伴关系、关键矿产贸易协议等方式与关键矿产生产国、加工国建立双边合作关系。 2020 年美国与加拿大签署《关键矿产联合行动计划》，确保国防、清洁技术等战略行业所需关键矿产供应链安全。2022年7月，美国与澳大利亚签署《净零技术加速伙伴关系》，进一步加强两国关键矿产和材料等方面合作。2023 年 3 月，美国与日本达成了关键矿产贸易协议，根据该协议，使用日本采购或加工的关键矿产的电动汽车将有资格根据美国 《通胀消减法案》获得电动汽车税收补贴。除此之外，美国正在寻求同欧盟、英国达成关键矿产贸易协议。

澳大利亚加强与日本、韩国、英国和德国等重要国家之间的合作。2022年，澳大利亚与日本签订了关键矿产合作伙伴关系协议，促进关键矿产出口与供应；与韩国签署关键矿产供应链的谅解备忘录 （MoU），计划投资 1 亿美元加强对关键矿产项目和清洁能源技术的投资（孙春强等，2022）。2023 年，澳大利亚和英国签署《加强关键矿产合作的意向声明》，同意扩大在关键矿产投资、下游加工、回收利用、研发等领域合作；与德国签署《联合意向声明》，合作开展关键矿产研究，帮助澳大利亚确定关键矿产产业增值的方法，确保德国关键矿产的可靠供应。

英国积极与有影响力的关键矿产生产国或加工国建立关系，例如 2020 年，英国与澳大利亚成立关键矿产联合工作组，深化关键矿产领域合作。 2022年，英国与加拿大同意加强关键矿产和供应链合作，英国与韩国签署加强供应链弹性协议。2023 年，英国与加拿大签署《关键矿产合作联合意向声明》，就钴和锂等关键矿产进行合作以支持智能手机、太阳能电池板和电动汽车等重要技术研发，促进净零合作，确保能源安全。

日本和韩国通过高级别双边外交，积极拓展关键矿产合作网络。2022 年，韩国与加拿大、澳大利亚、印尼等国家签署关键矿产供应链合作备忘录。日本与刚果（金）签署《采矿业合作意向联合声明》，旨在建立两国在采矿业的可持续互利共赢关系。

5 严格外资投资审查

近年来，美、加、澳等发达经济体相继对本国的外资投资审查制度进行了改革，涉及关键矿产投资的外资审查制度不断完善，针对关键矿产投资的国家安全审查日趋严格。

（1）美国：美国在关系到国家安全的外国投资监管上存在越来越严格的趋势。具体有以下几点体现：从不限制到有选择地限制或者完全限制的行业准入限制；对进入美国的外资企业不再视同本国企业对待；加强对外资企业的并购行为监管。不仅仅是在矿产资源能源开发利用领域，在其他关键行业，美国对外资利用的监管力度也在逐步加大，监管的核心是国家安全，监管的力度不断加强（邹愉， 2020）。美国是世界上最早建立外资安全审查制度的国家，特朗普政府进一步强化了外资安全审查。 2018 年出台《外国投资风险审查现代化法案》 （FIRRMA）和2020年发布的相关实施细则进一步扩大外国投资委员会（CFIUS）的审查范围、审查权限和人员编制，增加危害国家安全的考虑因素，增强重启审查权和新增中止交易权，从而使 CFIUS 监管权限前所未有地得到扩大（李扬，2021），此外还增加了“特别关注国家”和“中国投资报告”等内容，新增与盟国和合作伙伴信息分享和行动协调机制（宋瑞琛，2020）。拜登政府延续并加强了特朗普政府使用的投资审查和出口管制工具，经济安全依然是美国的优先事项。美国外国投资委员会（CFIUS） 2020 年年度报告显示，2018—2020 年审查的项目中，中国企业已经跃居第一位（Committee on Foreign Investment in the United States，2021^④）。

（2）加拿大：加拿大以关键矿产清单为基础，加大对外国企业投资本国关键矿产的审查力度，以 “国家安全”为由命令3家中资企业剥离关键矿产资产。2021 年 3 月 24 日，加拿大发布《投资国家安全审查指南》，明确表明对外国国有企业投资以及与外国政府有密切关系的私人投资，不论价值如何均应接受严格审查，明确提到针对涉及关键矿产控制权的收购交易，将启动国家安全审查。2022 年 10 月，加拿大公布了《加拿大投资法》中适用于外国国有企业对加拿大实体和关键矿产部门投资的政策说明。其中，外国国有企业及受外国政府影响和控制的私人投资者，对加拿大关键矿产清单中31种关键矿产的所有投资都需要经过国家安全审查（The Government of Canada，2022）。2022 年 11 月 2 日，加拿大创新、科技和经济发展部发布公告，要求中矿资源、盛新锂能、藏格矿业 3 家中国锂矿企业在 90 天内剥离或撤销其在加拿大锂矿公司中的股权投资（Innovation， Science and Economic Development Canada，2022）。

（3）澳大利亚：澳大利亚改革国家安全审查制度，针对中国矿业投资特别是关键矿产投资的国家安全审查尤其日益严格。《2020外国投资（保护澳大利亚国家安全）改革法》于 2021 年 1 月 1 日正式实施。该法极大调整了澳大利亚之前的国家安全审查制度，政府将基于国家安全的理由拥有广泛的自由裁量权和审查权。该法案新增了“国家安全事务”的审查范围，赋予了澳大利亚外国投资审查委员会（简称FIRB）“介入权”和“最终审查权”，并赋予了FIRB多样化的执法权力以及执法方式，并且加大处罚力度，同时建立了外资登记制度，并且规定了相应措施加强机构间的信息共享，以便完整地记录外商投资者的情况（陈良奎等，2021）。2020 年，澳大利亚以“违反发展关键矿产的国家利益”为由，否决了中国宝钢集团对澳大利亚北方矿业公司 （Northern Minerals）稀土项目投资；否决了中国宜宾天宜锂业公司对澳大利亚锂矿勘探公司AVZ Minerals的投资。初次投资受阻后，宜宾天宜锂业选择放弃董事提名、削减股票认购额等方式绕开澳洲监管机构的审查，才成功入股澳洲 AVZ 矿业公司，获得 9%的股份。

（4）日本：日本限制外国资本在关键矿产领域投资。2021 年 11 月生效的《外汇与对外贸易法》 （FEFTA）修正案中核心业务领域中新添加了锂、锰、钴、镍、稀土等34种关键矿产相关业务，外资对该领域投资必须经过日本政府批准，以保障关键矿产供应链安全（Ministry of Economy， Trade and Industry， 2021^⑤），最大限度地减少日本关键矿产供应链的脆弱性，同时提高日本汽车、电池等各个行业在国际上的竞争地位（张生辉等，2022）。

6 结论与建议

6.1 主要结论

（1）主要发达经济国家（地区）对关键矿产重视程度及保障力度前所未有，关键矿产供应链保障战略举措关注国防、战略性新兴产业等多个部门，并且上升至国家整体安全的高度。关键矿产供应风险评估已实现常态化，关键矿产清单制定和更新法案化、精细化。

（2）主要发达经济国家（地区）制定了全面的国内关键矿产开发战略，对相关产业支持政策措施系统化、全面化，涵盖了关键矿产勘查、开采、冶炼、回收等全生命周期，计划通过提高国内勘探开发支持力度，激励技术创新与研发，强化关键矿产回收等措施，夯实本国矿业开发及相关产业基础。

（3）主要发达经济国家（地区）涉及关键矿产项目投资、稳定供应的国际合作双边和多边联盟不断拓展，同时关键矿产投资的外资审查制度不断完善，意图建立将中国排除在外的关键矿产供应链。

6.2 建议

为服务国家经济社会发展对矿产资源的强劲需求，中国全面启动新一轮找矿突破战略行动，立足国内加大资源勘查开发力度，同时利用好“两种资源、两个市场”，将海外矿产资源开发合作作为 “一带一路”倡议的重要组成部分，在高水平对外开放中夯实资源基础。在全球关键矿产供应链和产业链竞争加剧的形势下，建议从以下几个方面，进一步加强我国关键矿产资源保障能力。

（1）提高对关键矿产重要性的认识，从国家战略高度重视关键矿产供应链安全保障。厘清并动态更新对国家具有重要战略意义的矿产资源清单，准确识别相关矿产资源重要性和产业链脆弱性，从国家战略角度出发优化顶层设计，制定境外供给保障战略规划和行动方案，保障关键矿产安全稳定供给。

（2）筑牢国内关键矿产供应和产业基础，着力打造自主可控、安全可靠的产业链供应链。面对迫切的关键矿产需求及严峻的国际竞争态势，强化矿产勘查开发的基础保障和科技支撑，在新一轮找矿突破战略行动实施过程中，加大地质找矿关键技术攻关力度，加大地质找矿和应用技术创新突破，提高找矿效率，拓展新区域、新层系、新类型的矿产资源勘查，不断提升矿产开发和综合利用水平，适时扩大紧缺矿产资源储备规模。

（3）持续提升关键矿产国际合作深度，深化我国关键矿产全球供应链韧性。在“一带一路”倡议和全球发展倡议下，充分发挥资源优势、技术优势、人才优势、标准优势、市场优势等，坚持负责任开发与互利共赢原则，扩大关键矿产合作“朋友圈”，尊重发展中资源国合理发展诉求，合力破除全球关键矿产供应和产业发展瓶颈，缩短需求端与供应端链条，构筑公平开放包容的资源治理秩序。

注释

① Kirsten H， Daniele L P， Thao P F， Tim L， John D.2020. Minerals for Climate Action： The Mineral Intensity of the Clean Energy Transition[R]. Washington D. C.： World Bank Publications.

② International Energy Agency.2021. The role of critical minerals in clean energy transitions[R/OL].（2021-05-01）. https：//www. iea. org/reports/the-role-of-critical-minerals-in-clean-energy-transitions.

③ Department of Industry， Science， Energy and Resource.2022. Critical Minerals Strategy [R/OL]. （2022-03-16）. https：//www. industry. gov. au/sites/default/files/2022-09/2022-critical-minerals-strategy_0. pdf.

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⑤ Ministry of Economy， Trade and Industry.2021. Addition to the Core Business Sectors of the FEFTA to Secure Stable Supply of Critical Minerals [R/OL]. （2021-10-01）. https：//www. meti. go. jp/english/press/2021/pdf/1005_001a. pdf.

参考文献