0 引言

党的二十大擘画了以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的宏伟蓝图，作出了社会主义现代化强国建设“两步走”战略布局安排。矿产资源是国民经济和社会发展的重要物质基础，矿产资源安全事关社会主义现代化建设全局。党的二十大胜利召开前夕，习近平总书记给山东省地矿局第六地质大队全体地质工作者的重要回信，为新时代矿产资源勘查开发和地质勘查行业高质量发展指明了前进方向，提供了根本遵循。2023年7月，中共中央国务院印发关于促进民营经济发展壮大的意见，为矿业民营经济指明了方向。矿产资源勘查、开发和利用具有独特的产业规律和经济规律，离不开资本市场的大力支持，必须走“产融结合”之路才能促进国内矿产资源高质量开发利用和国际矿业合作高质量发展。特别是战略性矿产资源领域，一方面，存在资本无序竞争和炒作，如类似“伦镍逼空” 的相关事件，导致矿产品价格大起大落，时常滑出合理区间，影响矿业健康持续发展，加大国家经济运行成本，严重影响国家资源安全和经济安全。另一方面，国家资本进入战略性矿产资源勘查开发的渠道不畅、动力不足，已成为影响国家能源资源安全的一个突出短板。迫切需要正确认识和把握矿业资本的特性和行为规律，在为资本炒作矿产品行为设置“红灯”的同时，更要加快开启资本支持战略性矿产资源勘查的“绿灯”，增强国内资源供应保障和后劲，提升运筹国际资源市场的实力和底气（中共中央国务院，2023a，2023b）。

1 中国矿产资源勘查开发面临的战略机遇和风险挑战

一方面，中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的战略蓝图以及高新技术产业发展的广阔前景将带动国内战略性矿产资源消费需求长期保持高位运行，同时国内找矿还有较大潜力空间，这为中国矿产资源勘查开发和矿业发展提供战略机遇和持久牵引力。另一方面，国内矿业市场活力动力依旧不够强劲，国外资源供应风险居高不下，为国内能源资源安全带来风险挑战。迫切需要准确识变、科学应变、主动求变，抓住机遇、应对挑战，加大社会资本投入力度，促进矿产资源产业高质量发展。

1.1 能源资源消费需求长期高位运行

随着中国进入高质量发展阶段，与新能源汽车、新一代信息技术、智能制造、高端装备等高端产业相关的矿产品消费需求将快速增长。根据中国地质调查局全球矿产资源战略研究中心预测，到 2035年中国关键矿产需求为钴25万 t、稀土40万 t、锂 130 万 t、镍 210 万 t、锗 800 t，分别是 2020 年的 3.5 倍、2.6 倍、5.9 倍、1.6 倍和 10 倍。即便是步入后工业化发展阶段（2030—2035年之后），能源与矿产资源仍然需要保持较高的人均消费水平才能实现两个百年奋斗目标，中国仍将需要大量的能源与矿产资源作为基础支撑（文博杰等，2019）。

1.2 国内能源资源供应市场活力不足

勘查资本投入不足导致国内新增资源储量增长缓慢，长期跟不上储量消耗增长速度，卯吃寅粮现象比较突出。突出表现主要有4个方面：（1）勘查投入下降幅度较大。基础地质调查投入持续下滑，矿产勘查活跃度较低。2012—2021年，国内基础地质调查投入不断降低，中央财政投入由36.4亿元降至 6.17亿元，地方财政投入由 14.55亿元降至 6. 03 亿元（范继涛等，2023）。根据《2021 年全国地质勘查通报》统计，2012—2021年10年间，全国矿产勘查投入情况如下：中央财政投入由 35.8 亿元下降到 11.4 亿元，地方财政投入由 96.9 亿元下降到 32.8 亿元，降幅均达60%以上；社会资本由281.4亿元下降到41.7亿元，降幅更是达到了85%。新发现矿产地从 2006—2010 年的年均 567 处减少至 2018—2022 年的年均 106 处（杨建锋等，2023）。（2）勘查投入与资源需求大国地位不匹配。据标普数据，2021 年，国内勘查投入占全球比重为 4.4%，加拿大、澳大利亚、美国勘查投入分别为中国的 4.2 倍、3.8 倍和2.6倍。而中国多数矿产品生产和消费占全球一半以上。（3）矿山“老龄化”形势严峻。经过几十年的高强度开采，国内部分大型优质矿山资源开采殆尽，需要不断加大深部找矿力度，扩大资源储量，延长矿山服务年限。四是国内矿产资源保障能力不足。2013—2020年，中国共有16种矿产产量大幅下降。其中，原油产量自 2016 年以来连续 5 年不足 2 亿 t，直到 2022年产量才突破 2亿 t，初步扭转局面。铁、锰、铜、钾盐等矿产产量较高点分别下降 19%、 61%、13%和10%（谈文胜，2023）。

1.3 海外资源供应风险凸显

海外资源供应风险主要为：（1）资源外采度持续攀升，长期依赖国际市场的局面难以改变。2010 —2020 年，石油对外依存度从 54% 增至 73%，天然气从 12% 增至 43%，铁矿石从 60% 增至 82%，锰矿石从 61% 增至 90%，铜矿石从 60% 增至 74%，铝土矿从 40% 增至 57%。（2）当前伴随着乌克兰危机爆发，国际形势发生深刻变化，资源博弈日益激烈。特别是战略性矿产资源的国际争夺日益激烈，已成为影响国际政治经济关系的重要因素，美国、欧盟、日本、澳大利亚、俄罗斯等主要经济体先后发布了关键性矿产资源名录，并制定配套保障支持措施 （许大纯，2021）。特别是美国大力扶持本土及盟友投资战略性矿产，联合 10 个资源富集国实施“能源资源管理倡议”，企图构建“小圈子”，并利用定价、资金、信息、规则等优势，精准围猎中国海外资源权益，挤压中国在全球资源版图中的发展空间。（3）部分资源富集国采取矿产品出口管制、矿业资产国有化、强化外资审查、提高资源税费等措施，资源民族主义抬头趋势明显。作为重要资源输入国，中国企业在国际市场投资和竞争中资源民族主义是不可忽视的重要因素（刘天科等，2022）。中国最大优势在矿山建设、运营和资源开发环节，全球矿业政策收紧，不断挤压中国矿业产业优势和利润空间，未来中国所面临的资源安全风险挑战陡增。必须引导资本向矿产资源前端勘查领域进军，提升中国勘查资本运营水平，抢占资源上游制高点，巩固中国矿业全产业链优势地位。同时，要以互利共赢的方式充分利用国际国内两个市场、两种资源，在有效防范对外投资风险的前提下加强同有关国家的能源资源合作，扩大海外优质资源权益（习近平， 2022a，2022b）。

1.4 国内资源勘查开发仍有较大潜力

国内成矿地质构造环境条件较好，古亚洲成矿域、环太平洋成矿域、特提斯成矿域均聚焦中国，大量成矿。总体来讲，国内广袤的国土面积上还存在着巨大的找矿潜力（陈毓川和毛景文，2023）。根据资源潜力评价结果，国内石油探明率约 35%，天然气仅为 1.9%，煤层气 2.6%，铁、铜、铝等 25 种固体矿产资源总体探明资源量仅占预测资源量的 30%，国内资源保障潜力仍然巨大。以固体矿产资源为例，当勘探深度超过地下 2000 m 时，资源量可在现有的基础上增长一倍（许大纯，2021）。迫切需要借助资本的杠杆支撑力量，撬动国内资源勘查技术、装备和人才优势，加快资源潜力变现进程。

2 影响社会资本进入矿产资源勘查开发领域的原因分析

虽然矿产资源勘查开发对国家资源安全和国民经济安全至关重要，但国内矿业发展依旧没有完全摆脱“位高势低”的尴尬局面，社会资本支持矿业发展依然处于不平衡不充分状态，资本与矿业耦合发展程度不够高，究其原因，既有金融供给侧的问题，又有矿产资源勘查开发行业发展自身问题。

2.1 从矿产资源勘查开发行业规律分析

资源勘查和矿业开发具有投资周期长、风险大、收益高的特点，特别是地质勘查是劳动和技术密集型产业，同时更是资本密集型产业。地质勘查工作是循序渐进、顺藤摸瓜的，其阶段性特征主要反映了矿产资源勘查由面到点、由表及里、由浅到深、由疏到密、由近及远和由中间到周边的一般性规律（周鑫等，2014）。从地质勘查和矿业开发全生命周期看，一旦发现矿体，进入矿山建设和开发阶段，矿业和制造业并无本质区别，好项目容易获得资本支持。经验表明，找矿总体成功率不足 3%，从多样本看，勘查收益能覆盖成本并实现盈利，但单个找矿项目投资风险依然很大，依靠财政投入难以满足“天量”资源需求，必须大力支持和引导社会资本投入勘查领域，建立与矿产资源地质勘查规律相适应的矿业投融资体系，完善风险分摊和化解机制，多措并举帮助企业有效化解投资风险。

2.2 从矿产资源勘查开发管理宏观政策分析

从矿产资源勘查开发一端的政策环境分析来看，矿产资源勘查开发营商环境有待进一步提高。社会资本进入勘查领域的积极性整体不高的原因大体有以下几个方面。

2.2.1 矿产资源勘查开发空间受到不合理挤压

近 10 年来，随着生态文明理念的不断深入，各地越来越重视矿业开发过程中的生态环境保护问题。但有的地方并没有完整准确全面地将生态文明要求和矿业发展规律充分结合，比较片面地将矿业开发理解为环境污染。特别是有的地方在落实生态文明建设要求的时候存在一定“变形走样”，将部分资源富集区划入生态保护红线里面。《省级国土空间规划编制指南（试行）》《自然资源部农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》《自然资源部生态环境部国家林业和草原局关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》等政策文件中（中华人民共和国自然资源部，2020），为生态保护红线内自然保护地核心保护区外的战略性矿产资源勘查开发留出了政策空间。但在具体实践中，还需要不断深入完善。正是矿产资源勘查开发空间政策约束的不确定性，制约了社会资本进入矿产资源勘查领域的积极性。新形势下，如何更好地统筹粮食安全、生态安全和能源资源安全，在国土空间上保障找矿突破战略行动落地见效，成为当前迫切需要解决的问题（余星涤等，2023）。

2.2.2 矿业营商环境有待进一步优化

近年来，自然资源部门制定出台了矿产资源勘查开采登记管理、矿业用地、矿业权出让收益等系列政策，旨在进一步推进矿业改革，释放发展活力。但政策的实践效应还需进一步观察，需要在实践中不断总结完善。通过调研了解到，有的地方存在不合理、不规范的矿山安全生产、生态环保执法检查，一定程度上影响矿业企业的积极性。有的地方致力于建设“无矿市、无矿县”。

2.2.3 矿业企业税负总体偏高

国内矿产资源总体禀赋特点决定了矿业开发成本总体较高。以铁矿为例，根据中国冶金矿山企业协会统计，2020年国内铁精矿制造成本为367元/t，国内铁精矿平均完全成本510元/t，远高于国际铁矿石巨头的生产成本。同时经过几十年的规模化开发，国内低成本、易开发的矿产资源基本枯竭，开发成本逐步提高。近几年，国内吨铁精粉承担税费比例大约为 22.12%，而澳大利亚卡拉拉矿税费负担在 4.5%、巴西税费负担在 10% 左右，美国、加拿大个别州铁矿企业的税费负担率 6.5%（赵民革， 2023）。同时，虽然矿产资源权益金制度改革不断深入推进，但在实际中还需要根据新的时代要求不断完善。

2.3 从矿产资源勘查开发融资市场分析

中国资本市场上矿业相关上市公司约 200 家，主要是资源开发、冶炼加工、材料研发类企业，真正以采矿为主业的不足 100 家。总体上看，中国现有资本市场几乎没有典型的资源勘查企业，风险勘查资本市场建设严重滞后。当前，国际上较为活跃的风险勘查资本市场主要有多伦多、伦敦、纽约、悉尼和约翰内斯堡证券交易所等 5 家。截至 2022 年 5 月，加拿大多伦多证券交易所有矿业上市公司1182 家，澳大利亚有 705 家。全球 60% 以上的勘查开采融资发生在多伦多证券交易所。通过国际对比分析，中国资源勘查与资本无法很好“结缘”的主要原因如下：

2.3.1 资本市场企业上市标准与勘查行业特性不匹配

中国资本市场对企业上市有严格的盈利条件要求，如北京交易所要求市值不低于2亿元，最近两年净利润均不低于 1500万元；主板市场要求 3年盈利且累计超过 3000 万元。2019 年 4 月 30 日修改后的《上海证券交易所科创板股票上市规则》从市值、净利润、营业收入等方面规定了 5 条上市标准。而找矿周期一般为 8～10 年甚至更长，大多数勘查企业难以达到中国当下资本市场对盈利的要求，被资本市场“拒之门外”。国际上风险勘查资本市场均不作盈利要求，而是在运营资金、勘查报告、信息披露、中介机构等方面设立严格监管标准和要求。

2.3.2 风险勘查投融资市场主体发育不充分

资源勘查体制机制改革总体滞后，适应社会主义市场经济体制要求的地质工作新体制尚未完全建立，部分地勘单位虽已转企，仍然存在体制不顺、事企不分、治理能力不强等一系列问题，大多地勘单位仍属于“打工者”角色，严重缺乏依靠自主资本投入并专注找矿的初级勘查公司。同时会计、法律、技术咨询、投资银行等风险勘查相关的专业化中介机构培育力度不够，还不能提供高效有力的技术服务。资本提供主体方面，散户多，专业化机构投资者少。

2.3.3 诚信体系与勘查信息披露规则不完善

国际风险勘查资本市场一般都站在交易所和投资者视角制定标准和政策制度，例如独立地质师制度、企业银行贷款可行性报告制度、上市企业勘查开采投资和地质信息披露制度、独立经理人制度等（李颖等，2019），实现地质技术信息与资本市场语言之间有机转换和无缝衔接。虽然几年来国内资源储量管理改革不断深入推进，储量标准已基本适应市场经济体制的总体要求，但总体上被资本市场接纳和认可程度还有待进一步提高，主要是从资源管理本身出发制定，资本市场接受度有待提高。同时，监管体系不够健全、勘查信息披露不够规范，难以有效避免地质报告和地质信息造假。

2.3.4 勘查风险分摊和化解机制不健全

国际上多数国家针对勘查阶段不征收相关税费，同时根据实际情况，制定财政、金融、税收等激励政策措施，帮助企业分担和化解勘查风险。如加拿大制定实施风险资本市场低门槛、矿产勘查鼓励计划、可抵税流转股票（FTS）等政策促进勘查资本市场繁荣发展。澳大利亚实行风险性钻探补贴政策，企业完成相应工作即可获得相应补贴，最多可达费用投入的 50%。在日本，主要由政府承担前期初级勘查，发现可供进一步详查的矿区后，由政府和企业联合出资，或由政府提供勘查补助金，投产后由企业上缴部分利润（范继涛等，2023）。除此之外，针对矿业行业的金融产品和服务体系还不够健全，前端勘查融资和后端采选加工融资不够协调，直接融资和间接融资结构不够合理，相关市场对外开放水平还不够高，企业风险管理的工具不够丰富等等，这些也在一定程度上制约了社会资本进入勘查开发领域的积极性。

3 社会资本支持矿产资源勘查开发的政策建议

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的二十大精神，完整、准确、全面贯彻新发展理念，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，特别是按照构建高水平社会主义市场经济体制和推进高水平对外开放的要求，坚持政府主导，加强财政资金的引领带动作用，积极营造市场化、法治化、国际化一流矿业营商环境，积极构建与地质勘查规律相适应的投融资体制机制，引导社会资本有序进入战略性矿产资源勘查领域，补齐社会资本支持矿产资源勘查的短板，加快构建矿业全生命周期的金融服务体系，促进国内资源勘查开发和矿业国际合作高质量发展，支撑服务国家能源资源安全保障水平的提升。

3.1 统筹谋划，为社会资本支持矿产资源勘查开发提供战略指引

落实生态文明建设总体要求，统筹矿产资源勘查开发与保护布局，强化与国土空间规划的协调，深化实施找矿突破战略行动和矿产资源规划，持续优化矿产资源勘查、开发重点布局，完善产业发展政策方向和准入条件等，同时，探索研究制定社会资本支持战略性矿产资源勘查开发的指导意见和政策措施，为社会资本进入矿产资源勘查开发领域提供战略导向、规划管控、政策指引、标准规范等，为资本市场、金融机构等支持战略性矿产勘查开发提供科学参考。

3.2 改革创新，持续打造更加良好的矿业发展营商环境

营造市场化、法治化、国际化一流矿业营商环境，是社会资本进入矿产资源勘查开发领域的重要基础和前提。建议对标对表构建高水平社会主义市场经济体制的总体部署和要求，深入落实“两个毫不动摇”，持续优化调整矿产资源权益金等矿业财税政策，将资源勘查、开采成本控制在企业可承受的合理区间。进一步规范矿产资源勘查、开发、安全、环保等监督管理行为。进一步明确矿产资源勘查开发与生态环境保护红线的关系协调问题，尽可能减少企业家关于投入后能不能顺利转采的不必要担忧。研究制定矿产资源勘查开采纾困政策措施，特别是针对紧缺矿种和经营面临困难的矿业企业，以及重点勘查企业和勘查项目，按照“一矿一策”的模式和思路，持续开展普惠式纾困、滴灌式帮扶，稳预期、增信心，努力形成让国企敢干、民企敢闯、外企敢投的矿产资源勘查开发新局面，让“敢” 字变成企业的自主自发勘查开发投入行为。

3.3 试点先行，建立完善以中国特色风险勘查资本市场为核心的多层次矿业资本市场

支持不同阶段、不同规模的矿业企业，利用不同层次的资本市场融资发展。尽快培育中国特色风险勘查资本市场，既是保障国家资源安全的迫切需要，也是新形势下更好支持和引导矿业资本规范健康发展，服务资源勘探开发实体、实现高质量找矿突破的一条有效路径。按照“以后端矿业反哺前端勘查”的思路和路径，利用已上市矿企在资本市场上的便利优势，探索实行科创投入可抵税政策，让“风险勘查”逐步被市场接受和认可。探索在科创板、创业板或北京交易所开展战略性矿产资源风险勘查资本市场试点，特别是制定与行业特点相匹配的上市条件和标准，同时实行闭环监管，有效防范风险，为找矿领域“专精特新”企业提供融资平台。对于已经上市的矿业企业，进一步提升再融资便利性，支持开展国内外优质战略性矿产资源项目并购，提高企业竞争力。对于优秀中小型企业，加大培育和辅导力度，支持其到中小企业板、创业板、全国中小企业股份转让系统以及区域性股权交易市场等上市或挂牌融资。支持矿业企业海外二次上市，拓宽国际融资渠道。

3.4 银企联动，创新完善矿产资源勘查开发间接融资支持体系

长期以来，矿业行业特别是资源勘查被银行业的审慎原则举止门外，而国内间接融资比例较高，银行业金融机构应当是矿业行业发展不可或缺的重要金融支持源头活水。引导银行业金融机构为关键矿种、矿业企业、重点矿区、重大项目提供精准金融支持。针对国内矿业企业负债率较高的特点，建议创新投贷联动模式，为重大开发项目和项目并购提供金融服务和解决方案，特别是探索银行业采取投贷联动等模式，为矿产资源勘查提供资金支持。探索矿业领域新型主办银行制度，为矿产资源勘查开发提供高质量专业化融资服务（董延涛等， 2021a）。创新发展符合矿产资源勘查开发“周期长、风险大、收益高”特点的金融产品和服务体系，建立健全“敢贷、愿贷、能贷”长效机制，进一步发挥政策性银行作用，提升中长期资金支持力度。

3.5 精心培育，弘扬企业家精神，加快建设风险勘查经营主体

加快推进地勘单位改革，提升治理能力和水平，让地勘单位和其他企业能按自己的地质策划拿到足够数量的探矿权，为上层的详查、勘探、可研和采矿打下坚实的基础（李裕伟，2023）。探索实施 “种苗、选苗、育苗、送苗”工程，按照“培育一批、辅导一批、上市一批”的思路，加快培育风险勘查经营主体，支持具备找矿技术、人才、经验等条件的地勘单位、矿业企业上市融资。实现风险勘查技术和资本有效对接。是探索由大型矿业企业、金融机构等，共同设立战略性矿产资源勘查基金，按照市场化原则开展风险勘查。大型企业对于加大投资力度，促进行业发展至关重要，应以战略性矿产为重点，促进优质矿产资源向优质矿业企业集中，精心培育一批具有竞争力的大型矿业企业，形成战略性矿种、战略性矿区、战略性企业“三位一体”的发展格局（董延涛等，2021b）。

3.6 扩大开放，建立更高水平开放型勘查开采新体制

目前国内矿业领域对外开放总体落后于制造业，虽然政策方面没有大的障碍，但从实践层面看，矿产资源勘查开发实体经济领域的外资投资力度还很小，建议研究相关政策措施，支持鼓励外资投资国内矿产资源勘查开发。以资本市场为纽带，实现与重要资源国的双向开放，这是中国作为最大工业国，与资源国建立利益共同体的重要举措。当前中国主要通过开采、回运、贸易等渠道获取海外资源保障，迫切需要支持勘探企业和资本“走出去”和有效防范风险，到资源富集国开展资源勘查，下好 “第一手棋”，做大全球资源供给端，为中国参与全球资源治理争取良好市场环境和有利位势。研究加快推进国内矿业资本市场、矿产品期货市场国际化进程，充分利用“境内境外两个期货期权市场” （王艳丽等，2021），提升市场影响力和话语权，提高双向开放水平，实现互利共赢，形成资源命运共同体。鼓励外资持有中资矿业企业，支持通过“换股” 方式，开展国际并购和参股合作，形成利益共同体，减少现金支出，降低国家外储流失。魏桥主导的 “赢联盟”模式成功将几内亚铝土矿运回中国，不但是中国企业有效开发国际资源的成功范例，而且对中国铝工业资源保障和国家经济安全都具有十分重要的战略意义（王京等，2022）。应创新矿业国际合作模式，推动与资源国、其他国际合作伙伴构建深度融合的利益机制。加快构建以适应资本市场规则、与国际市场接轨的地质矿产技术标准体系。

3.7 综合保障，加快完善矿产资源勘查开发综合服务体系

按照新一轮找矿突破行动的总体部署和重点布局，以能源、紧缺及战略性新兴产业矿产为重点，加大对重点成矿区带的公益性地质调查投入，进一步查清成矿条件、预测资源潜力，圈定新的找矿靶区，加大公益性地质服务力度，为经营主体提供基础地质、矿产资源、投资评价等信息和技术服务。研究鼓励社会各方面主体提供勘查区块的激励政策。加强资源外交，与重要资源富集国签订或者更新双边投资协定，充分保护企业海外投资利益。培育专业化的研究机构、财务、法律中介机构、第三方评估等中介服务体系，为企业开展国内矿产资源勘查开发或者“走出去”提供法律、政策等指导服务。

参考文献