0 引言

党的二十大将确保能源资源安全作为维护国家安全能力的重要内容。习近平总书记在给山东省地矿局第六地质大队全体地质工作者的回信中指出“矿产资源是经济社会发展的重要物质基础，矿产资源勘查开发事关国计民生和国家安全”，强调了矿产资源及其勘查开发的重要地位和作用。 2020 年《固体矿产资源储量分类（GB/T17766-2020）》中明确，矿产勘查是发现矿产资源，查明其空间分布、形态、产状、数量、质量、开采利用条件，评价其工业利用价值的活动。矿产勘查生产要素包括资本要素、劳动力要素、技术要素、数据要素、空间要素等。在新一轮找矿突破战略行动中，应充分发挥政府和市场两个主体在矿产勘查生产要素配置中的作用，为国家能源资源安全提供保障。

1 矿产勘查生产要素配置分析

1.1 理论基础

生产要素是人类进行物质资料生产所必须具备的因素。马克思在《资本论》中将生产要素概括为两个因素，分别是生产资料和劳动，即商品生产的物的因素和人的因素。自此，西方经济学中对于生产要素的认识先后经历了二元论（土地和劳动）、三元论（如萨伊提出的劳动、资本和自然力）、四元论（如马歇尔提出“把组织分开来算作是一个独立的生产要素”）、五元论（如加尔布雷思提出将知识、技术等作为生产要素，曼昆提出将人力资本从资本要素中独立出来）等不同发展阶段（王建冬等， 2022）。改革开放以来，十四大提出“以按劳分配为主体，其他分配方式为补充，兼顾效率与公平”，允许多种分配方式并存；十四届三中全会提出“允许属于个人的资本等生产要素参与收益分配”，明确资本作为生产要素参与分配；十五大提出“把按劳分配和按生产要素分配结合起来，着重发展资本、劳动力、技术等生产要素市场”，将技术列入生产要素；十六大提出“确立劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与分配的原则”，将管理列入生产要素；十八届三中全会提出“健全资本、知识、技术、管理等由要素市场决定的报酬机制”，将知识列入生产要素；十九届四中全会提出“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制”，将数据列入生产要素。伴随着国家经济发展，党中央从战略高度逐次将资本、技术、管理、知识和数据等纳入生产要素中。根据矿产勘查工作特征，文中将矿产勘查生产要素分为资本要素、劳动力要素、技术要素、数据要素、空间要素等5大生产要素。

1.2 配置现状

1.2.1 资本要素

中国地质勘查投入整体呈下降态势，近两年实现正增长。2012年以来，中国地质勘查行业进入调整下行阶段，地质勘查投入整体下滑，2012—2020 年，中国地质勘查投入从 510.14 亿元连续下降至 161.61亿元，年均降幅 13. 08%。2016—2020年，各年度分别同比减少 24.57%、19.79%、12.42%、 9.27%、6.10%，降幅逐步收窄。2021年全国地质勘查投入资金173.81亿元，同比增长7.5%；2022年全国地质勘查投入资金186.35亿元，同比增长7.2%，连续两年实现正增长。

地质勘查财政资金投入总体乏力，社会资金占比不足 1/3。2012—2021 年，中国地质勘查投入中中央和地方财政资金投入由 2012年的 216.77亿元下降至 2017 年的 126.12 亿元，2018—2020 年稳定在 110～120 亿元，2022 年回升至 126.19 亿元，与 2017 年持平。地质勘查投入中社会资金投入总体乏力，社会资金投入由 2012 年的 293.37 亿元持续下降到 2020 年的 51.48 亿元，占比由高位时的 50%～60% 降至 2020 年的 31.9%。2021 年社会资金投入 55.31亿元，2022年为 60.16亿元，分别同比增长 7.4% 和 8.8%，但占比仍不足 1/3，分别为 31.8% 和 32.3%。

地质勘查投入中用于找矿的资金占比约为 50%。2012—2020 年，地质勘查投入中矿产勘查投入资金持续下降，由 2012年的 414.1亿元降至 2020 年的 82.47 亿元。2021 年矿产勘查投入 85.85 亿元，是 2012 年峰值的 1/5。2022 年矿产勘查投入9 9.21亿元，同比增长15.6%（图1）。从矿产勘查投入在地质勘查投入中的占比来看，2012—2021 年，矿产勘查投入在地质勘查投入中所占比重持续下降，2012 年地质勘查投入中 81.2% 的资金用于找矿，而 2021 年这个比例仅为 49.4%，2022 年小幅回升至 53.2%。随着国家生态文明建设和地勘单位转型升级，水文地质、环境地质与地质灾害调查评价投入占比呈上升趋势，从 2012 年的 5.2% 上升到 2022年的24.4%。

1.2.2 劳动力要素

地质勘查队伍总体保持稳定，国有地勘单位仍是地质找矿的主力军。2016年以来，全国地质勘查队伍基本保持稳定，在职职工人数保持在40万人左右。从隶属关系看，中央管理的地勘单位和属地化管理的地勘单位人员规模最大，约占全国非油气地勘单位在职职工的2/3，仍是地质找矿的主力军。在 2022年全国非油气地勘单位在职职工中，中央管理的地勘单位 4.22 万人，占 9.78%；属地化管理的地勘单位20.53万人，占47.58%；其他地勘单位18.40 万人，占42.64%。

地质勘查人员占在职职工总数的四成以上。从在职职工技术结构看，2007—2013 年期间，地质勘查人员、工程勘察与施工人员占比持续增加，矿产开发人员与其他人员占比持续减少。2014— 2018 年，各专业人员比例趋于稳定。而到了 2019 年，地质勘查人员占比显著减少，其他人员占比相应增加。2019—2021年，地质勘查人员和矿产开发人员占比趋于稳定，工程勘察与施工人员和其他人员占比分别有小幅度的增加和减少。2022年，地质勘查人员 17.30 万人，占 40. 09%；工程勘察与施工人员 8.52 万人，占 19.75%；矿产开发人员 1.38 万人，占3.20%；其他人员15.95万人，占36.96%。

具有高级职称的地质勘查技术人员占比超1/3。在全国非油气地质勘查人员中，技术人员仍占据绝对比重。2022 年，全国非油气地质勘查技术人员 14.58 万人，占全国非油气地质勘查人员的 84.28%，可以看出地质勘查行业仍是典型的知识密集型行业。其中：高级技术人员 5.13 万人，占技术人员总数的35.19%，占地质勘查人员的29.65%；中级技术人员6.80万人，占技术人员总数的46.64%，占地质勘查人员的39.31%（图2）。

1.2.3 技术要素

地勘单位技术创新研发投入低。从宏观角度看，2016—2021 年，中国地质科技与综合研究投入逐年增加，但其中 50% 以上用于各类报告编写，仅 15% 左右用于技术创新研发。2022 年中国地质科技与综合研究投入21. 09亿元，同比减少17.6%，其中用于技术创新研发资金 6.94 亿元，占 32.91%。从地勘单位微观角度看，地勘单位研发支出在营业额中所占比例微乎其微（图3）。

地质勘查装备老化，更新缓慢。据统计，地质勘查现有设备原值 289 亿元，2022 年设备净值 115 亿元，设备更新系数仅0.4。其中，中央管理的地勘单位地勘设备更新系数为0.37；属地化管理的地勘单位地勘设备更新系数为0.38。2012年以来，属地化管理的地勘单位地勘设备更新系数持续下降（图4）。

1.2.4 数据要素

中央和地方财政出资形成的地质资料汇交率达90%以上。目前中国已建立由全国地质资料馆、各省（区、市）地质资料馆藏机构及委托保管机构构成的地质资料馆藏与服务体系。截至2022年底，部省两级地质资料馆藏机构成果地质资料馆藏总量共93.54万档，同比增长34.6%；原始地质资料馆藏总量共 6.36 万档（385.31 万件），同比增长 17.7%。地质资料汇交率从 2012年的 32% 提高到 2022年的 93%，形成大量权威的基础信息资源，实现馆藏纸质资料全部数字化。

公益性地质资料社会化服务信息化水平不断提升。为加强地质资料社会化服务，地质资料馆藏机构积极推进“在线下单、网上申办”，通过网络、电话、邮寄等多种方式提供业务咨询和借阅服务， 2022 年全国各级地质资料馆藏机构地质资料网络服务达 764.45 万人次，同比增长 27.29%，是 2012 年的3倍多；大力推进地质信息化建设，“地质云”向社会提供地质资料“一站式”查询、浏览、下载服务，入选“中国地质调查局中国地质科学院 2018 年度地质科技十大进展”，截止2022年年底，“地质云”注册用户数已达 10.7 万人，数据产品浏览 800 余万次、下载 262万次，访问量达到 2200万次，年均访问量约500余万次。

1.2.5 空间要素

探矿权是矿产勘查中最核心的要素。矿产勘查的空间要素是矿产资源勘查区块。中国对矿产资源勘查实行统一的区块登记管理和矿业权管理制度。在矿产勘查市场中，探矿权是最核心、最实质的要素。2016—2022年，全国有效期内非油气探矿权数量和登记勘查面积显著减少。非油气探矿权数量从2016年的25569个减少至2022年的10254 个，登记勘查面积从 2016 年的 45.88 万 km² 减少至 2022年的 11.36万 km²。目前，浅部资源逐渐枯竭， “ 深地探测 ”已成为国家的重要战略（刘磊等， 2022），加强深部找矿技术研究（强晓农等，2020；李生虎，2022）是提高矿产资源储量的必要技术支撑。

有色金属和贵金属矿产探矿权数量占 60% 以上。从探矿权许可证矿种类别看，有色金属矿产、贵金属矿产探矿权数量占了很大比重，有色金属矿产占38.95%，贵金属矿产占24.7%。从结构变化趋势看，能源矿产探矿权数量 2016—2022 年持续递减；贵金属矿产探矿权数量 2016—2021 年持续递减，2022 年小幅回升；有色金属矿产探矿权数量 2016—2020年持续递减，2021—2022年连续两年上升；铂族金属矿产 2016—2019 年持续递减，2020— 2022年连续3年上升。

政府对矿业权出让全过程实施规制，市场机制薄弱。政府在矿业权出让管理中起着主导作用。国家设立矿业权出让管理部门和机构，划分矿业权管理权限，设置矿业权投放计划、矿业权出让类型、授予条件、审批流程、出让方式、出让价格等，对矿业权出让的全过程实施规制。政府代表国家是唯一的矿业权出让方。市场机制对矿业权市场的作用，体现在矿业权竞争性出让方式上。多数省份规定除特殊情形外，矿业权一律以“招拍挂”方式出让，2022年全国以招拍挂出让的探矿权共157个，占当年全部出让探矿权的 46%。虽然采取招拍挂方式出让矿业权是中国实行矿业权市场化配置的有效尝试，但招拍挂方式出让探矿权的方式也只是形式上的公平，政府在矿业权市场中的主导作用并未从根本上改变。2016—2022年，全国累计出让非油气探矿权 3840个，出让面积 72861.6 km²，出让合同金额1021. 05亿元（表1）。

2 矿产勘查中政府与市场作用分析

2.1 政府与市场关系演变

新中国成立以来，伴随着中国经济体制改革和发展，矿产勘查中政府与市场关系演变经历了高度统一的计划管理时期——计划管理与市场调节探索期——市场调节培育和发展时期——鼓励和引导市场机制充分发挥作用时期4个阶段。

第一阶段（1949—1978年）：党的十一届三中全会以前，中国矿产勘查工作实行高度统一的计划经济管理体制。计划经济模式下，中央财政包揽所有矿产勘查费用，政府用指令性计划方式部署、管理、运作地质工作全过程。这一时期，政府是矿产勘查工作的出资者、组织实施者，也是矿产勘查成果的所有者，找矿成果由政府无偿交给矿山企业。

第二阶段（1978—1996 年）：改革开放以后，多种经济成分开始出现并不断发展，1985年原地矿部提出“地质工作社会化，地质成果商品化，地勘单位企业化”的改革目标和“一业为主，多种经营”的工作方针，探索引入市场机制。这一时期，探矿权仍由政府无偿授予，无法像商品一样在市场流转，总体上仍在计划经济的框架内。

第三阶段（1996—2013 年）：1996 年《矿产资源法》修正案和 1998 年《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》《探矿权采矿权转让管理办法》等行政法规的陆续颁布，确立了中国探矿权有偿取得和依法转让制度。2000年《矿业权出让转让管理暂行规定》将“出售”明确列为探矿权转让的方式之一。2006年《国务院关于加强地质工作的决定》明确提出“完善商业性矿产资源勘查机制，培育矿产资源勘查市场”。2011年《找矿突破战略行动纲要》提出“要充分发挥市场机制作用”。这一时期，经过一系列改革，公益性和商业性地质工作分开运行，矿业权具有商品属性且可以在市场流转。

第四阶段（2013年至今）：党的十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。党的十九大指出“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”，党的二十大对此再次作了强调。这一时期，中央全面启动矿产资源管理制度改革，在矿业权设置、资源市场化配置、收益分配等领域均进行了重大政策调整，矿产勘查市场运行环境进一步改善。

2.2 政府与市场作用机理

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央创新性地提出“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”，将社会主义市场经济建设推向了更高水平。市场在资源配置中起决定性作用，明确了资源配置方式的市场化改革方向，市场的决定性作用，意味着市场不再是在政府的调节作用下发挥作用，而是通过市场竞争促进优胜劣汰、转型升级，自主地起决定性作用。更好发挥政府作用，科学转变政府职能，遵循市场秩序，政府作用机制和市场作用机制衔接，政府配置公共资源和市场配置市场资源结合运行（洪银兴，2018）。党的十九届五中全会指出推动有效市场和有为政府更好结合，政府通过在市场体制引导、营商环境塑造、主体活力激发上“有为”，推动市场在方向把握、运行公平、创新突破上“有效”（常庆欣，2021），从而进一步推动经济高质量发展。中国社会主义市场经济体制是强市场与强政府的结合（任保平，2020）。强市场就是要让市场机制充分发挥作用，推进要素市场制度建设，加强资本市场基础制度建设，形成流动自主有序、配置高效公平的市场机制。强政府就是通过法治的手段，提升市场治理能力，推动高标准市场体系形成，保持宏观经济稳定，弥补市场失灵，为市场经济提供良好的运行环境。市场机制和政府调控都是配置资源的手段（程必定，2023），市场对资源的配置具有灵活性和及时性优势，在运作层面对资源配置起决定性作用，可以实现静态的局部性资源配置最优；政府对资源的配置具有长期性和战略性优势，可以从制度层面保障市场配置资源的决定性作用，并实现动态的全局性资源配置最优。

2.3 与其他行业对此分析

根据市场上竞争和垄断的关系，市场类型可以分为：完全竞争市场、垄断竞争市场、寡头垄断市场和完全垄断市场。完全竞争市场指市场上只有竞争因素而没有垄断因素市场，例如农产品市场，这一市场类型厂商数量有无数个，产品之间没有任何差别，可以随意进出市场，厂商只能被动接受市场竞争导致的价格结果。垄断竞争市场属于垄断和竞争因素并存但竞争因素更多一些的市场，如零售业，这一市场类型厂商数量有很多，产品有一定质量、功能、外观、品牌、服务上的差异，进退也比较容易，主要是价格以外的因素如广告、明星代言等形式实现竞争。寡头垄断市场属于垄断和竞争因素并存但垄断因素更多一些的市场，这类市场比较典型的如汽车、飞机、石油、通信等行业，这一市场类型厂商数量只有几个，进出有严格的限制，通过抬高价格或者降低价格等方式实现竞争。完全垄断市场即市场上由唯一的厂商垄断整个行业而没有其他厂商和其竞争的市场，如电力、铁路等，这类市场类型厂商数量是唯一的，市场上没有与其相竞争的产品，进退是极难的。根据政府与市场作用机制，结合近年来矿产勘查生产要素配置现状，在矿产勘查领域，政府发挥着强有力的主导作用，政府拿钱找矿（王希凯，2012、2013），中央和地方财政资金占比超过 50%，政府实施矿业权出让全流程规制，有偿出让探矿权，国有地勘单位具体从事找矿作业，缺少经营矿业权的主体，市场配置资源的价格机制、供求机制、竞争机制都无从发挥。

3 充分发挥政府与市场作用

习近平总书记指出：“在市场作用和政府作用的问题上，要讲辩证法、两点论，‘看不见的手’和 ‘看得见的手’都要用好。”随着中国市场经济的深入发展，矿产勘查生产要素配置中要坚持做到“慎求政府”，同时“用足市场”。

充分发挥市场在矿产勘查要素配置中的决定性作用，以市场需求为导向，激发矿产勘查市场主体活力和创造力，形成“有效市场”。一是建立具有中国特色的风险勘查资本市场，地勘单位及企业在矿产勘查阶段能够从市场募集风险勘查基金。二是企业化的地勘单位及新组建的地矿集团要转变传统的思维方式，尽快建立起现代企业制度，增强地勘企业对市场需求变化的应对和调适能力。三是创建地勘单位技术创新激励机制，加强产学研合作，鼓励创新、优胜劣汰，提高矿产勘查的质量和效益。四是地勘单位积极投身地质大数据开发利用，充分发挥地质信息资源的潜在价值，推动地质资料服务产业链形成。

更好发挥政府作用，在充分尊重市场规律的基础上，用法治规范市场行为，用政策引导投资方向，用改革激发市场活力，塑造“有为政府”。一是充分发挥中央及地方财政资金引导作用，加强基础性、公益性、战略性矿产勘查，加强公益类地勘单位经费和项目保障，充分发挥其公益性服务职能。二是改革现行矿业权出让收益制度（王迪生，2013），规范矿业权出让方式和分配比例（李元丽，2022），充分发挥地勘单位地质找矿主力军作用，引导更多的社会资金投入矿产勘查。三是鼓励地勘单位加大技术创新的研发投入，在政府出资的矿产勘查项目中留出一定比例的资金用于技术创新，建立政府和地勘单位相结合的技术创新风险投资机制。四是规范地质资料汇交制度，不仅要求财政出资的项目形成的地质资料要汇交，对大量的私营企业等出资开展地质工作形成的地质资料，也要要求依法按地勘工作特点分阶段汇交资料。

4 结语

矿产勘查中政府和市场的作用体现在对矿产勘查生产要素的配置上。新时代矿产勘查高质量发展的核心应是坚持市场配置资源，同时更好发挥政府作用。坚持市场配置资源，通过推进矿产资源勘查市场化改革，建立统一、高效、公平的矿产勘查市场。同时，更好发挥政府作用，划定政府行为边界，维护健康稳定的市场秩序，提供更优质的公共服务，大幅减少对资源的直接配置。推动有效市场和有为政府更好结合，形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调及相互促进的格局，保障矿产勘查持续健康发展。

注释

① 中华人民工和国自然资源部.2023.2022年度全国地质勘查行业情况通报[R].

② 中华人民共和国自然资源部.2022. 中国矿产资源报告[R].

参考文献