0 引言

2022 年 5 月下旬，河南省直事业单位重塑性改革（以下简称“重塑性改革”）取得了重要标志性成果，新组建的河南省地质局（以下简称“地质局”）和河南省地质研究院（以下简称“研究院”）等 10 家事业单位、河南省豫地科技集团有限公司（以下简称 “豫地集团”）等 3 家企业集团集中举行揭牌仪式。在本次改革中，河南地质系统涉改人员最多，改革力度和难度最大。新组建单位能否躬身入局，展现新作为，当好全省深化事业单位改革的“排头兵”，是值得关注的新视点。笔者就巩固改革成果、持续做好重塑性改革“后半篇文章”进行了梳理和探索。

1 重塑性改革综述

原河南省地质矿产勘查开发局、河南省有色金属地质矿产局、河南省煤田地质局（以下简称原“三大局”）共拥有 30000 余名地质工作者，为保障国家能源资源安全做出了河南的贡献。平顶山煤田、栾川钼矿、小秦岭金矿、舞阳铁矿、三门峡铝土矿、桐柏天然碱矿、坦桑尼亚大型金矿为河南乃至中国工业体系的形成和经济社会发展提供了不竭的“工业粮食”（周强等，2022a，2022b）。

面向未来，为适应中国式现代化建设的迫切需要，河南提出统筹推进“全面深化改革”的先手棋，对全省地质系统省直事业单位实施重塑性改革，做出重组地质豫军、重振地质科技、打造地勘航母的重大部署。目前机构组建任务业已就绪，整个地质系统大局稳定，运行有序，改革的主要任务基本完成。实践证明：

1.1 切合国家事业单位分类改革的主要精神

《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）明确指出，要按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务 3 个类别（张淼， 2020）。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步转制为企业；对从事公益服务的，保留事业单位序列、强化公益属性。河南通过本次改革，对不同性质的地勘单位全面统整，既组建了一支以公益性矿产资源勘查、地质环境服务、地质灾害防治为主责的公益一类地质工作队伍，又保留了一支以地质科技攻关为主业的公益二类地质科研机构，还整合了一支具备法人治理结构、初具现代企业制度的地勘企业集团，形成了“一局（地质局）一院（研究院）一集团（豫地集团）”的地质工作新格局，充分体现了中共中央国务院的事业单位分类改革精神，更符合自然资源部《关于促进地质勘查行业高质量发展的指导意见》提出的发展要求。

1.2 展示了河南地质人的可贵品质

重塑性改革启动以来，河南省地质系统涉改单位和全体干部职工以高度的政治责任感和使命感，积极稳妥地推进各项工作，仅用数月时间，就完成了机构的整合重建、涉改单位的资产清查及其资产划转方案的制定，启动转制单位的资产评估等一系列工作，展示了河南地质人的忠诚、务实、奉献、担当，以实际行动证实河南广大地质工作者确实是一支具有“三光荣”“四特别”精神、听党话跟党走、敢打硬仗、值得信赖的地勘队伍。

1.3 政府支持确保改革顺利推进

在推进改革过程中，河南省自然资源部门多次组织开展前期调研工作，充分征求地质系统意见，不断完善改革方案；河南省委省政府针对河南地勘单位的实际情况，多次研究改革政策，并就转制事业单位的职工身份、档案工资、职称评定等实行动态管理，省财政部门统筹安排转制单位的人员经费、项目经费，河南省人力资源和社会保障部门开启转制单位的人员接管工作，从各个层面对河南地质系统的改革工作给予大力支持，确保了各项改革工作的顺利进行。为河南省全面深化事业单位改革提供了有益的尝试和借鉴。

2 推动高质量发展面临的主要问题

组建揭牌标志着河南事业单位改革迈出实质性关键性一步，但这只是发生了物理变化，完成了 “形”的重塑，要巩固已有的改革成果，就必须实施 “神”的重铸，产生化学反应。在涉改单位搭建新体制、理顺新机制的过程中，一些需要正确面对、协调解决的新问题也逐渐显露，急需捋顺和深入解决。

2.1 组建方案有关政策红利暂未及时有效落地

本次改革涉及广大干部职工的切身利益，政府部门给予地质系统很大的支持，特别是转入豫地集团的8698名职工的事业身份一直保留，并对今后的职称评定、档案工资以及经费保障等实行动态管理 （石迎军，2022）。但是，好的政策能否落地，事关 8000 余名职工的切身利益，事关本次改革的成败，更事关地质队伍的和谐稳定。由于这些政策的执行需要经历一个较长的过程，因此急需有关部门在坚持协同推进时，制定一套保障性强、易于操作的管理办法，以体现政策的严肃性、连贯性和长远性。

2.2 主责主业不突出、不聚焦

在这次重塑性改革中，河南地质系统搭建了 “一局一院一集团”的新架构，重组职能机构、重构运行机制、重建创新平台。但在职能定位、职责划分等方面主要存在着以下3个难题亟待破解和创新。

2.2.1 公益性职能模糊，基础性作用削弱

随着国家市场经济体制改革的不断深入，地勘单位的经营化进程日渐加快，地质工作的商业性程度逐步加深，特别是属地化管理以来，地勘单位的公益性属性一度受到严重削弱。近20年来，河南地质一直在公益性和经营化的夹缝中寻求生存空间。在财政预算管理方面，原“三大局”所属地勘单位名义上是全额拨款事业单位，实际享受的是差额拨款待遇。目前虽有所改观，但财政预算管理方式并未发生实质性变革，不仅缺乏履行公益性职能所需要的公用经费和项目经费，人员经费也未按公益性事业单位标准给予充足保障。长此以往，地质工作的公益性职能日趋模糊，基础性作用淡化。

2.2.2 地质工作手段与科技进步程度不相适应

当今时代，科学技术发展迅猛，技术创新层出不穷，为稀土元素、稀有金属、稀散元素和铂族金属等新兴矿种的地质找矿带来难得机遇，这些新兴矿种已被作为新能源和新兴材料广泛应用于航空航天、信息通信技术、能源电气等高新技术产业领域，未来还将成为刚性需求。这在不同程度上助推着地质工作的科技化进程，迫使地质工作实施创新驱动，持续提升科研能力。

2.2.3 豫地集团市场主体不显著，资源配置不充盈

地质行业的市场化改革从最初的“一业为主、多种经营”到“三化”改革，再到“属地化管理”改革，虽一直努力按照市场经济改革的要求探索发展路径，但由于长期依靠财政拨款，没有资本积累，本身又无市场经营的经验和能力，只能依靠勘查技术优势争取市场增量。有些地勘单位虽有找矿成果，但探转采成本高，建设周期长，短期内很难转化为经济实力和市场竞争力（樊笑英等，2020）。地质工作的市场主体多通过自身积累、银行贷款等方式获取资金，无形中制约和滞缓了地质工作的市场化进程。

2.3 发展中的障碍梗阻亟需破除打通

改革的目的是要完善体制机制，让地质事业走得更稳、更高、更远、更强。政府部门着眼地质事业的中长期发展，打造地质豫军、地质硅谷、地勘航母，使地质工作逐渐攀升为完成河南“两个确保”目标的中坚力量。目前，新的单位刚刚组建，队伍庞大，历史遗留问题多、包袱重，产业基础薄弱，转型任务艰巨，急需加大资源整合力度，加快产业发展步伐，逐步做大做强做精。要实现这些目标，仍需政府部门继续加大支持力度，不断提升地质产业在河南经济社会发展中的贡献度。

3 做好“后半篇文章”的思考与建议

为持续做好重塑性改革后河南省地质工作，全力推动河南地质事业高质量发展，经广泛调研和深入思考，针对上述问题，笔者提出如下几点的建议。

3.1 落实组建方案红利性政策，稳定地质队伍

河南地勘单位重塑性改革的新架构已经建立，基于地质工作的连续性和地质队伍的继承性等特点，在改革进程中最大限度地保持了原有地勘单位的建制性和完整性，确保了改革期间的平稳过渡。为能巩固改革成果，长期维持这支高素质队伍的稳定性和战斗力，政府部门应将已明确的转制人员人事管理、财政经费保障和企业资金扶持等各项红利性政策落到实处，极力免除地质队伍的后顾之忧。

3.1.1 出台转制单位职工的事业性待遇政策

依照河南地质系统重塑性改革方案的规定，对转入豫地集团工作的事业单位编制人员，其人事关系保留在地质局直属公益一类事业单位（以下简称 “局属事业单位”）名下，原有事业身份、岗位级别、工资待遇和财政供给方式维持不变，在职期间的事业岗位级别晋升以及和其他事业单位工作人员的调任交流等政策依旧不变。但截至目前，转入豫地集团工作的事业编制人员在岗位晋升、职称评聘、社会保障、年度考核、人员流动等管理方面的操作政策仍不明朗和具体。对此，省人力资源、社会保障、财政部门应创新工作思路，尽快研究解决，逐项明确相关政策，固化为相应文件，使 8000 余名涉改人员早日吃下一颗“定心丸”。

3.1.2 强化公益一类事业单位的财政保障力度

为系统了解重塑性改革后河南公益一类事业单位的经费保障状况，笔者协同地质局开展专项调研活动，从中发现还存在着诸多经费保障不到位的问题。（1）应由省级财政保障而未予保障，重塑性改革前通过经营收入筹集的人员经费缺口资金，主要有遗属生活补助、抚恤金、丧葬费、残疾人保障金、医疗补助、合同制个人退休补差、独生子女费、女工卫生费、建国前退休工人生活补助等；（2）省级财政未足额保障，重塑性改革前依赖当年经营收入补足的人员工资及社会保险费用（系按省级财政全供保障政策与现行保障程度之间出现的差额），主要有在职人员工资、社保差额和离退休人员经费差额； （3）为履行公益性地质矿产资源勘查、生态地质环境服务、地质灾害防治等业务职能应配套的专项经费。对这些应由省级财政保障而未保障到位的各类资金，政府部门可根据河南地质事业单位改革的进度、深度和强度，按照“立足公益、准确定位、有序推进、统筹安排、分步实施”的总体原则，彻底剥离原有的经营职能，促使省级财政经费完全保障到位，地质公益一类事业单位的职责履行跟进到位。

3.1.3 延续企业化地质工作的造血功能

众所周知，属地化的地勘单位队伍规模大、历史遗留问题多、优质资产少、现金流短缺，因此在改革完成的初期阶段，让转制单位保留生存壮大所需的现金流，避免发生缺血危机，尽可能地在资金扶持上给予优待。企业由于国家和省政府政策发生重大调整，需要减免应交利润的，经履行出资人职责的机构向省财政申请，由省财政报省政府批准后，可将减免的应交利润直接转增国家资本或国有资本公积。对此，可自豫地集团注册完成之日起 5 年内，对其所属企业应交的国有资本收益给予减免，或是直接转增国家资本或者国有资本公积。

3.2 聚焦主责主业，做到专心专注

重塑性改革后的河南地质系统能否站位现代化河南建设大局，扛牢改革主体责任，围绕新使命、按照新体制，尽快厘清地质局、研究院和豫地集团的不同奋斗目标，找准各自的职能定位，把转变和优化职责作为关键，整合提升业务，增强服务效能，真正实现“思想深入融合、资源全面整合、功能重新组合、人员有机聚合”的改革目标，在运行中不断理顺和完善机制，形成刚劲合力，是能否巩固改革成果、形成内生动力的关键所在。

3.2.1 突出地质局公益性职责，打造精品地质豫军

新组建的地质局具有“为地方经济社会提供资源保障、服务于自然资源统一管理、服务于生态文明建设”的三重公益属性，当务之急，就是要精准对接经济社会发展需求（王菁华等，2021），精准对接区域发展需求，坚持“山水林田湖草是一个生命共同体”的系统思想，把工作方向和重点调整到服务自然资源整个系统中来，做好基础公共服务，做精基础地质调查研究，在业务开展中不断拓宽服务领域，全方位提供自然资源技术支撑，把公益一类地质事业单位彻底打造为召之即来、来之能战、战之能胜的地质豫军，为政府宏观规划、国家资源能源安全、地质灾害防治、矿山环境治理等充分发挥基础性先行性作用。

3.2.2 凸显研究院地质科研职能，创建河南地质硅谷

对地质找矿而言，地质科技先行既要敢为人先、勇于创新，更要驾轻就熟、吃透和善用成熟的地质理论与科学技术，以便有效指导具体工作。目前，地质单位在找矿科学技术方面，急需得到研究机构和专业大学的精心培育和切实指导。研究院应持续加强科技创新能力建设，着力培育核心竞争力。应广泛延展地勘技术与其他专业领域的融合与应用（樊笑英和王峰，2021），借助产业数字化信息化的强劲发展势头，以推进地质工作现代化为主线，不断加强卫星遥感、北斗定位、VR、深部钻探等领域的新技术应用（贺建委和陆雪营，2019）。

3.2.3 强化豫地集团市场主体地位，培植企业化经营要素

豫地集团应凝聚内力走稳现代企业化道路。建立科学的法人治理结构，构建和完善现代企业制度，实现从事业法人到企业法人的角色转换，从依赖财政到开拓市场的思路嬗变，从以服务政府为主到以服务经济社会发展为主的理念鼎新，利用市场主体身份迅速融入新的产业链、供应链体系。应善用外力加速地质市场发育进程。

3.3 聚焦高质量发展，破除梗阻

“高质量发展”是体现稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险这5大发展理念、更好地满足广大人民群众不断增长的美好生活需要的发展（吴琪等， 2022）。完成机构的整合和重建，仅是漫长改革征程的第一步，中国经济正由高速增长阶段转向高质量发展阶段，要想使改革后的河南地质系统不断发展和壮大，政府部门应从不同层面破除障碍和梗阻，试行新政。

3.3.1 延续换发改革进程中地质单位专业资质

笔者建议：（1）对国家各部委核准颁发的业务资质，由省政府为涉改单位的资质继续使用、转移变更统一出具证明，指定业务主管部门牵头，到国家各部委换发新证；（2）对省政府有关部门核准颁发的资质，由省政府统一安排，各业务资质核准颁发部门核定后及时向涉改单位办理转移手续；（3） 在资质转移过程中，出台改革过渡时期的业务资质使用政策，允许原事业单位法人资格及相关证照暂时保留和使用。

3.3.2 更名过户涉改单位重大资产

在以前的河南地质勘查单位改革中，涉改土地、不动产、矿业权未彻底完成过户手续，有的权属证书上登记的仍是 15 年前、20 年前甚至是 30 年前旧单位的名称等。建议各涉改单位出具说明材料、提供相关证据，经相关权属登记部门审核后，直接办理过户手续，由重塑性改革前的单位更名为新组建单位或转制单位。

3.3.3 研究出台事业单位转企改制税收优惠政策

改革中的涉税问题，主要体现在资产划转环节。无论是净资产划转还是资产划转、股权划转，都会涉及到增值税、印花税、企业所得税、土地增值税、契税等税种的税收问题；改制后的涉税问题，主要体现在转制单位的土地使用税、房产税等税收负担是否加重的问题。为促进企业改制，国务院多次要求各级财税部门完善和落实改制涉及的增值税、企业所得税、土地增值税等税收政策，加强跟踪管理。企业兼并重组工作牵头部门要积极协助财税部门做好相关税收政策的落实工作。对此，政府有关部门可组织开展全省事业单位重塑性改革税收政策专题调研活动，就地质系统重塑性改革的涉税问题到地质局、研究院、豫地集团进行调研和指导，以税法为基本遵循，规范解决河南地质系统重塑性改革的减免税问题。

3.3.4 助推整合交叉重叠业务

重塑性改革后，地质局应从事地质勘查、地质环境、地质科技、地质灾害防治、地质信息、核地质和新能源等业务，但经全面梳理后发现，这些业务与省内的其他厅局相比都有不同程度的交叉重叠情况。对此，政府主管部门应以高效发挥重塑性改革后公益一类地质事业单位的人才资源和专业优势为出发点，细化业务分工，消除职能交叉重叠，深度做好基础性公益性地质业务的整合和职责界定工作，真正实现“专业的人做专业的事，专业的事由专业人做”的改革目的。

3.3.5 助力研究院纳入省属科研机构序列

研究院除了做好基础地球科学与专业技术研究，以独有视角攻克生态、环境与资源等方面的难题；扎实推进产学研密切结合工作外，更要积极争取政府部门的政策支撑。同时，政府部门应落实有关地质科研的专项政策，及早将研究院彻底纳入河南省属科研单位管理序列，享受政府科研经费资助、各类科技计划、科技成果转化收入分配、进口科研设备免税、科研单位税收优惠等各项政策。

3.3.6 精准匹配要素资源让豫地集团发展有保障

当前，大宗金属矿产品的需求逐渐趋稳，与之相关的国内地质矿产勘查投入也逐年降低（何青青，2021）。与此同时，地勘单位存量矿权少，优质矿权缺，老基地负担沉重、亟待开发改造等问题，急需破冰解冻。因此，急需配置一些必要的资源要素，帮助转企快速突破发展瓶颈。政府部门可将今后由河南省财政出资的地质勘查项目所形成的矿业权由豫地集团代持，豫地集团则通过从事探矿权详查、优质探矿权转化为采矿权以及矿业权交易、矿业勘查开发等一系列更深层次的地质工作，使其质变为豫地集团的行业优势、产业胜势；将国有地勘单位盘活的土地、房屋等不动产由豫地集团实行资产经营，赓续壮大地质产业经济。

4 结论

（1）出台转制单位职工的事业性待遇政策，强化公益一类事业单位的财政保障力度，延续企业化地质工作的造血功能。

（2）突出地质局公益性职责打造精品地质豫军，凸显研究院地质科研职能创建河南地质硅谷，强化豫地集团市场主体地位培植企业化经营要素。

（3）延续换发改革进程中地质单位专业资质，更名过户涉改单位重大资产，研究出台事业单位转企改制税收优惠政策，助推整合交叉重叠业务，助力研究院纳入河南省属科研机构序列，精准匹配要素资源让豫地集团发展有保障。

致谢 感谢审稿人及编辑部老师对论文的指导帮助；贺建委、蒋斌等领导同事对文章提出宝贵的建议，在此表示衷心的感谢！

参考文献