摘要
矿山生态修复作为破解资源型城市生态-经济矛盾的核心路径，长期受制于传统治理模式中工程导向与长效生态功能失衡、财政依赖单一与产业协同不足的双重困境。本研究以习近平生态文明思想为理论根基，耦合国家“双碳”目标、乡村振兴与国土空间规划战略，通过解构政府和社会资本合作模式（Public-Private-Partnership，PPP）以及工程总承包（Engineering-Procurement-Construction，EPC）模式在全生命周期治理缺位中的局限性，创新性构建以生态环境为导向的开发模式（Ecology-Oriented Development，简称 EOD模式）为核心的矿山生态修复系统框架。本研究提出“规划-设计-实施”三维协同框架，创新性地将矿山修复与乡村振兴、碳中和目标及区域产业升级联动，构建了以生态产品价值实现为导向的动态反哺模型。政策启示表明，需通过土地指标置换、资源循环利用及产业融合开发等路径，强化市场化资金导入与长效监管机制。本研究构建了以生态产品价值实现为导向的动态反哺模型，用于引导生态修复与区域产业融合发展，并提出“规划-设计-实施”三维协同治理框架，打破修复与开发割裂的传统路径。
Abstract
Mine ecological restoration, as a pivotal strategy to resolve the eco-economic paradox in resource-dependent cities, has been constrained by twofold dilemmas within traditional governance models: the imbalance between engineering-oriented practices and long‐term ecological functions, as well as over‐reliance on fiscal funding and insufficient industrial coordination. Grounded in Xi Jinping Thought on Ecological Civilization, this study integrates China's national "Dual Carbon" goals, rural revitalization strategy, and territorial spatial planning strategy. By deconstructing the limitations of Public-Private-Partnership (PPP) and Engineering-Procurement-Construction (EPC) models in full-life-cycle governance gaps, this paper innovatively establishes a systematic framework for mine ecological restoration centered on the Ecology-Oriented Development (EOD) model. This study proposes a three-dimensional collaborative framework of "planning-design-implementation", which innovatively links mine restoration with rural revitalization, carbon neutrality goals and regional industrial upgrading, and constructs a dynamic feedback model guided by the realization of the value of ecological products. Policy implications indicate that market-oriented capital mobilization and long-term regulatory mechanisms should be strengthened via land index replacement, resource recycling and integrated industrial development. This study constructs a dynamic feedback model guided by the realization of the value of ecological products to guide the integrated development of ecological restoration and regional industries, and proposes a three-dimensional collaborative governance framework of "planning-design-implementation", breaking the traditional path that separates restoration from development.
0 引言
矿业作为国家经济发展的重要支柱，其地位举足轻重。但过往长期采用的粗放型开发模式，已然酿成诸多生态困局。大量土地被矿业活动持续侵占，崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害隐患如影随形，时刻威胁着周边安全。与此同时，自然景观遭受无情破坏，地表植被覆盖率锐减，土壤遭受不同程度污染，水土流失状况日益加剧，生物多样性也随之显著下降（王婧静，2010；魏远等，2012；程宝成和陈震，2014；黄元仿等，2015；苗泽华和孙文博，2015； 朱鹏等，2016；欧哲等，2017；朱晓勇和胡国长， 2022；尹亚欧等，2023；龚莉等，2024；刘强等，2024； 杜珍妮等，2025；黄顺生等，2025；刘社虎等，2025； 王瑶等，2025；魏总等，2025；钟言钰等，2025；邹瑜等，2025；图1）。这些生态难题，不仅给自然环境带来沉重创伤，更成为资源型城市迈向可持续发展道路上难以逾越的障碍。因此，对矿山的生态修复治理工作迫在眉睫，特别对存在诸多历史遗留矿山问题的资源型城市而言更加迫切。
当前，矿山修复实践面临两大主要矛盾。一方面，以工程为导向的短期修复措施与长效生态功能恢复之间存在失衡，过度的人工干预使得修复后的生态系统难以与自然环境融合；另一方面，历史遗留废弃矿山生态修复资金来源单一，政府主要依赖转移支付和生态补偿资金来维持修复工作，市场化资金严重缺位（罗琼，2021）。这些矛盾充分表明，单一主体、单一维度的治理模式已难以适应复杂的矿山生态修复需求。
在新时代的国土空间规划、乡村振兴战略以及 “双碳”目标等国家战略的大背景下，矿山生态治理必须突破“就生态论生态”的传统思维，转向“生态-产业-空间”协同治理的新路径。构建以生态产品价值实现为核心、以多元主体共治为支撑的系统性解决方案迫在眉睫。这不仅要保障生态安全格局的稳定，为区域生态系统的可持续发展奠定基础，还要激活区域产业动能，实现从“绿水青山”到“金山银山”的转化。本研究旨在探索一种新型矿山生态治理框架，既能兼顾生态效益，又能实现内生增长，以解决现有治理模式存在的问题。该框架将平衡短期修复与长效生态功能恢复的关系，缓解政府财政压力，引入市场化资金，实现生态修复与产业发展、区域发展的协同共进，为中国矿山生态治理提供理论支持和实践指导。本文的主要创新包括：一是突破传统工程导向修复路径，首次提出生态产品价值反哺机制，以产业收益反哺生态修复，实现生态系统可持续运营；二是构建规划-设计-实施三位一体的协同治理框架，系统整合生态修复、产业联动与空间协调等多维要素。
1 矿山生态修复现状
党的十八大以来，“绿水青山就是金山银山”理念深入人心，成为各级政府开展工作的重要指引，矿山生态修复治理工作也因此被提上重要议程，受到前所未有的重视。但在实际推进过程中，这项工作面临着诸多棘手难题。由于矿山生态修复资金需求庞大、项目周期漫长，且具有显著的公益性特征，单纯依赖政府财政投入，远远无法满足实际需求，这一现状极大地掣肘了治理工作的高效开展。为突破困境，政府和社会资本合作模式（PPP）以及工程总承包（EPC）顺势引入矿山生态修复领域，为破解资金与建设难题提供了新思路（赵亚东，2021；苏婧，2022；赵璞，2022；钟金金，2022）。
PPP 模式作为新型基础设施供给机制，通过构建公共部门与私营主体的契约化协作框架，实现风险共担、资源整合与绩效共享的治理创新（梁海和裴光科，2020；苏婧，2022）。中国PPP模式的制度化推进始于 2014 年财政部发布的财金〔2014〕76 号文 《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，其核心要义在于通过 VFM（value for money）物有所值理论评价体系实现全生命周期风险管理，确保公共产品供给效率与财政可持续性的双重提升（沈琦，2017）。在矿山生态修复领域， PPP模式的应用突破了传统政府单一供给的财政约束，通过风险分配矩阵将技术风险、市场风险分别配置给更具管控优势的社会资本方与政府部门，进而激活市场主体的技术革新动力与运营效率优势 （刘晓凯和张明，2015；曹宇宁，2020）。在安徽淮北绿金湖采煤塌陷区治理中，政府通过可行性缺口补助机制吸引社会资本投资约 22 亿元，采用基质改良-水体修复-产业植入的协同路径，治理形成的 1630 hm2 可利用土地中，可出让建设用地约 530 hm2，预期直接收益达 300~500 亿元（安徽省生态环境厅，2023）；山东威海华夏城项目则创新性采用修复绩效付费模式，将 28.6% 的政府支付金额与修复后碳汇增量、生物多样性指数等生态指标动态挂钩，成功实现废弃矿坑向国家 5A 级旅游景区的转型。这些实践印证了PPP模式在生态产品价值实现机制中的关键作用。
EPC模式（Engineering-Procurement-Construction，工程总承包模式）是一种以总承包商为主体，对工程项目的设计、采购、施工及试运行等环节实施全流程集成化承包的工程管理模式（赵亚东，2021；钟金金，2022）。该模式通过勘察、设计与施工深度融合，实现了三者时间轴线的合理、有序、深入交叉，有效缩短了项目建设周期，提升了项目整体效益 （黄嘉慧，2022）。政策驱动方面，2014年《关于推进建筑业发展和改革的若干意见》（建市〔2014〕92号） 首次明确 EPC 的政策地位，2016 年《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93号） 的出台推动 EPC 项目年签约额突破 2.3 万亿元，政策效果显著。从技术经济角度看，EPC 模式依托设计主导权实现前端方案优化，如河北省玉田县废弃矿山修复项目中，河北省地矿局第二地质大队建立地质勘查-生态设计-工程实施“三位一体”的技术管理体系，使修复成本降低 12%、工期缩短 8 个月，凸显了EPC在复杂生态工程中的适应性优势。
PPP模式与EPC模式在矿山生态修复治理工作中虽有积极助推之效，但也存在多维的局限性（表1）。这两种模式在应用于矿山生态修复时，忽视了该行业治理周期长、收益回报慢的客观规律，简单照搬工程项目建设思路，期望通过短期内集中大量资金投入，快速推进修复工作（李高等，2024）。从项目管理维度来看，无论是PPP模式还是EPC模式，都呈现出较为被动的单一化特征，缺乏主动创新的治理思维。其工作重心仅局限于矿山表面的植被恢复，未能站在国土空间科学规划、乡村振兴战略实施以及区域协同发展的宏观高度，对矿山生态修复工作进行系统性、整体性的统筹布局（李高等， 2024）。基于此，积极探索契合行业特性的新型矿山生态修复治理模式，推动生态效益与区域经济协同共进，已成为当下刻不容缓的任务。
表1传统治理模式困境
2 不同理论下矿山生态修复治理的基本原理
循环经济理论遵循减量化、再利用和再循环的原则（Yong，2007）。其核心理念已广泛渗透至自然环境保护、生产效能提升等多个领域（马跃，2021），为中国污染防治与生态改善开辟了全新路径。近年来，不少学者把循环经济理论也引入矿山生态修复治理中（李晋云，2015；刘坤丽，2017；王来峰和张意翔，2017），用来探究生物与环境之间的相互作用，揭示物质、能量、信息在生态系统中的循环转化过程与效率等（卞正富，2015）。然而，现有研究多从制度与实践维度提出矿山生态修复策略，且聚焦于矿山土地修复层面，较少从农业、工业、旅游等多元产业视角探索治理方案，尚未形成对矿山生态修复治理的全面系统总结。
伴随矿业开发活动的持续推进，自然环境承受的压力与日俱增，在此背景下，可持续发展理论逐步被引入矿山生态修复治理领域。矿业可持续发展的内涵聚焦于矿产资源、生态环境、经济效益和社会效益 4 个维度的协同发展。目前，针对矿业可持续发展理论与矿山生态修复治理的相关研究，已从定性与定量两个层面展开（宋蕾，2009；王婧静， 2010；秦康靖，2019；谭文倩，2019）。在定性研究方面，学者们着重探讨矿山达成可持续发展的具体路径，以及如何基于可持续发展理念构建矿山生态修复治理制度（秦康靖，2019）；定量研究则侧重于剖析影响矿山生态修复治理的各类因素，通过经济分析寻求最优解决方案（宋蕾，2009；王婧静，2010；谭文倩，2019）。但总体而言，这些研究更多围绕矿山可持续发展的实现路径展开，对矿山生态修复治理的具体方法探索相对不足。近年来，随着国家对矿山生态修复治理的不断重视，生态修复治理理论被运用到矿山生态修复治理当中（刘少君和刘博， 2019；沙金磊，2019）。然而当前实践中，矿山生态修复治理目标的设定常缺乏科学合理性，部分项目过度依赖园艺手段，简单地以单一植被种植替代系统且全面的生态与景观修复方法。这种片面的治理方式，忽视了生态系统结构与功能的整体重建，致使修复后的生态系统难以形成稳定、平衡的运行机制，在应对外界环境变化时，表现出明显的脆弱性。
EOD 模式（生态环境导向的开发模式）深度融合了循环经济理论、可持续发展理论以及生态修复治理理论，创新性地在经济发展与生态环境保护之间搭建起协同合作的桥梁。该模式突破传统治理思路，以生态环境治理为基础，将生态修复与产业开发有机结合，通过系统化、整体性的规划，推动区域生态价值转化，实现整体溢价增值。在EOD模式下，生态建设与经济发展不再是相互对立的矛盾体，而是相互促进的共生关系。随着生态环境质量的提升，区域吸引力增强，产业发展获得新动能；产业的良性发展又为生态建设持续注入资金与技术，最终推动生态建设、经济发展、社会生活三者实现协调共进，形成可持续的发展闭环。
3 EOD模式创新机制与发展历程
EOD理论的发展可追溯至20世纪初，生态学奠基人帕克于 1952 年在《城市与人类生态学》中首次将生态学原理引入城市研究，提出城市是生态、经济、文化的有机融合体，为EOD模式奠定理念基础。到 20 世纪 70 年代，规划师麦克哈格在研究中强调大城市土地建设应遵循生态环境自然演进规律，西蒙兹则以生态要素分析方法和生态美学为研究对象，为生态景观研究开辟新路径。1999 年，美国学者霍纳蔡夫斯基提出“生态导向”思想，指出美国城市无序蔓延源于将土地潜在经济价值置于生态过程之前，主张将区域生态价值和服务功能与土地开发利用政策结合，实现从单纯“环境保护”向利用生态引导区域开发的转变，形成EOD 城市发展模式雏形。1990年后五届生态城市会议的连续召开，尤其是2002年深圳第五届生态城市会议发表的《生态城市建设深圳宣言》，进一步完善了EOD理论，推动了国际绿色城镇化建设进程。
EOD模式是以生态价值转化、全生命周期治理及内生性经济激励三大理论维度，构建多元主体协同网络，设计双向反哺模型，实现生态治理与产业开发的系统性耦合，为发展中国家生态治理外部性内部化难题提供解决方案（逯元堂等，2021；任雪菲，2021；孙传家和刘婷，2022；李高等，2024）。EOD 模式在国内外有许多成功的案例，在国外，例如英国泰晤士河滨水空间规划、澳大利亚新区建设、西雅图绿色基建等项目均彰显了生态环境导向的开发模式的指导思想；在国内，如安徽省马鞍山市雨山区向山镇的“矿山修复治理+存量资源经营”模式 EOD试点项目（赵云皓等，2022）。再例如吉林省白山市江源区松湾废弃老工业基地再利用项目，以松湾废弃矿山综合治理为基础，整合绿色资源、旅游资源、工矿文化资源、民俗风情资源，打造东北老工业特色产业集群、绿色零碳乡村振兴示范区、循环经济示范区。EOD 模式通过与关联产业的有效融合，实现自我造血，实现保护与发展融合共生的创新实践，而且也可以解决“绿水青山”与“金山银山” 之间的矛盾。因此，将EOD模式应用到矿山生态修复治理中，是切实可行的。
党的十八大以来，针对矿山生态修复治理进程中历史遗留问题多、现实矛盾错综复杂以及资金投入不足等棘手难题，国务院及多个部委积极行动，相继颁布一系列政策，为矿山生态修复工作提供有力支持与引导（图2）。
早在 2016年 11月，《国务院关于印发“十三五” 生态环境保护规划的通知》（国发〔2016〕65号）正式出台，明确提出探索环境治理项目与经营开发项目组合开发模式，这为后续创新治理模式奠定了政策基础。到了 2018 年 8 月，生态环境部印发《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》（环规财〔2018〕86 号），首次提出探索开展生态环境导向的城市开发（EOD）模式，为矿山生态修复治理提供了全新的思路与方向。
2020 年堪称政策密集出台的一年。3 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，明确鼓励针对工业污染地块采用“环境修复+开发建设”模式，旨在充分调动各方资源，提升生态修复与经济发展的协同性。 9 月，生态环境部办公厅发布《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函 〔2020〕489号），向全国各地广泛征集 EOD模式备选项目；同月，国家发展改革委、科技部、工信部和财政部联合印发《关于扩大战略性新兴产业投资培育壮大新增长点增长极的指导意见》（发改高技 〔2020〕1409 号），再次强调探索开展 EOD 模式等环境治理模式创新，进一步凸显国家对创新生态修复治理模式的重视。
2021年，政策支持持续加码。4月，生态环境部办公厅、国家发展改革委办公厅、国家开发银行办公室联合发布《关于同意开展生态环境导向的开发 （EOD）模式试点的通知》（环办科财函〔2021〕201 号），确定 36 个项目开展 EOD 模式试点，标志着该模式从理论探索迈向实践落地；9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，提出探索多样化补偿方式，积极推进EOD模式项目试点，进一步完善生态修复治理的政策体系；10月，相关部门再次联合发布通知，向各地征集第二批 EOD模式备选项目，持续扩大试点范围；11月，国务院办公厅印发《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕4 号），明确社会资本可采取“生态保护修复+产业导入”方式，利用自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业，充分激活社会资本在矿山生态修复中的活力。
2022年3月，生态环境部印发《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》（环办科财〔2022〕6 号），明确将采用 EOD 模式的项目纳入金融支持范畴，为矿山生态修复治理提供坚实的资金保障。这些政策层层递进，从模式探索、项目试点到资金支持，全方位构建起矿山生态修复治理的政策体系，有力推动矿山生态修复治理工作朝着科学化、规范化、可持续化方向发展。
2023 年 12 月，生态环境部、国家发展和改革委员会、中国人民银行和国家金融监督管理总局四部门联合发布《生态环境导向的开发（EOD）项目实施导则（试行）》（环办科财〔2023〕22 号），以习近平生态文明思想为指引，明确 EOD 模式是推动生态环境治理与关联产业融合，实现增值反哺的创新方式。建立了项目全过程管理流程，提出各环节实施要点，明晰了相关主体职责分工，还强调要防控风险，杜绝增加地方政府隐性债务。
2025年2月，生态环境部再次发文《关于进一步推进生态环境导向的开发（EOD）模式工作的通知》 （环办科财函〔2025〕58 号），要求各地落实相关导则，做好项目前期工作，聚焦环保关键领域，衔接 “十五五”目标，谋划“小而美”项目并强化金融对接。生态环境部不再开展入库技术指导，鼓励省级部门指导项目，培育壮大经营主体，鼓励民营企业参与，还需每年上报新增金融支持项目信息。
图2政策颁布时间顺序图
4 EOD模式下矿山生态修复治理的实施路径
EOD模式突破传统治理思维，以区域整体统筹为核心理念，将需要进行生态修复的矿山及其周边环境视为紧密关联、协同作用的有机整体。该模式创新采用“肥瘦搭配”策略，巧妙整合区域内资源，把具备经济效益潜力的开发项目与纯生态恢复项目进行捆绑组合。通过经济效益显著项目的收益反哺生态修复工作，形成以盈补亏、协同推进的良性循环，进而实现区域内矿山生态修复项目的联动治理与系统优化，最终达成生态环境改善与经济发展的双赢目标，推动区域可持续发展（许金华等， 2022；李高等，2024）。值得注意的是，尽管 EOD 模式展现出显著优势，但在实际应用过程中仍面临多重实践困境，亟待从多维度进行深入探讨与应对。
4.1 矿山生态修复规划
2022 年，自然资源部颁布的《矿山生态修复技术规范第 1部分：通则》，清晰界定了生态修复方案与土地复垦规划的差异。生态修复作为一项系统工程，涵盖土地复垦，而土地复垦仅为实现生态修复生产功能的手段之一（田其云和张明君，2022）。这意味着在编制矿山生态修复规划时，需精准锚定生态修复目标，将矿业废弃地及其周边环境视为有机整体（黄文华等，2015）。基于废弃地修复后多元利用需求，将生态修复目标细化为生态农业、生态产业、旅游开发、社会服务等发展指标，构建矿山修复生态产业链（高文文和白中科，2018），从宏观层面进行系统性规划布局。
但矿山生态修复工作涉及多部门协同，在 EOD 模式推广过程中，地方政府需在历史遗留矿山修复规划编制中，着力厘清各管理部门权责关系，实现资金与项目的高效统筹。实际操作中，更应立足地方实际，因地制宜制定修复规划。规划需综合考量修复后产业布局、就业安置、监督管理等与周边社区居民利益密切相关的要素，将矿山生态修复与社区参与、乡村振兴、民生改善深度融合，打造“生态+ 产业+社区”协同发展模式，推动矿区生态、经济、社会复合系统迈向可持续发展新征程。
4.2 矿山生态工程设计
EOD 模式下的矿山生态工程设计要求生态修复项目实现市场化自平衡。根据自然资源部 2019 年发布的《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》以及国务院办公厅 2021 年印发的《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》 等文件精神，结合矿山实际情况，可采取土地指标置换修复方式、利用矿山废弃资源修复方式、产业开发修复方式等进行修复。
4.2.1 土地指标置换修复方式
在矿山生态修复领域，土地指标置换修复方式凭借独特优势崭露头角，其修复资金主要源于土地指标出售所获收益金，河南鲁山矿山生态修复治理项目便是典型范例。土地指标置换修复方式的具体操作可划分为三类。
第一类，针对矿山存量及废弃建设用地，若将其成功修复为耕地，可“参照城乡建设用地增减挂钩政策，腾退的建设用地指标能在省域范围内流转使用”。这种方式激活了闲置的建设用地资源，使其在更大范围内实现优化配置，为其他地区的建设发展提供用地指标支持，同时也为矿山生态修复工作注入资金活力。
第二类，矿企直接投身矿山生态修复治理工作时，若将建设用地修复为农用地，这些农用地可用于其采矿活动占用同类地的占补平衡；若将建设用地修复为经营性建设用地，矿企在补缴出让金后，便能获得该土地的使用权。这一举措既激励矿企主动承担生态修复责任，又合理解决了其自身用地需求，实现生态修复与企业发展的双赢局面。
第三类，社会资本参与生态修复治理时，若修复后的建设用地转为农用地并通过验收，腾出的建设用地指标优先用于相关产业开发，剩余指标可按省级政策在全省范围内流转。如此一来，社会资本参与矿山生态修复的积极性被充分调动，修复后的土地资源得到高效利用，促进区域产业结构优化升级。
总体而言，这种土地指标置换修复模式成效显著。一方面，避免了建设用地的无端流失，确保土地资源的合理存续；另一方面，为生态修复提供了坚实的资金保障，有力推动了矿山生态修复工作的顺利开展。此外，该模式在促进城乡建设用地有效利用方面发挥了积极作用，实现了土地资源在城乡间的合理流动与高效配置，对于推进城乡一体化发展进程、改善生态环境质量意义非凡，为其他地区开展矿山生态修复工作提供了宝贵的借鉴经验。
4.2.2 矿山废弃资源修复方式
矿山废弃资源修复方式的修复资金主要来源于矿山修复过程中产生的废土石料及废弃矿物（共伴生矿）出售金。典型案例为安徽定远矿山生态修复治理项目。由政府先期投入，作为矿山生态修复治理的启动资金。政府牵头成立矿投公司，将先期修复产生的废弃石料统一存储，在县级以上地方政府依托公共资源交易平台体系进行出售，所得资金用于二期矿山生态修复治理项目，依此循环。该模式的重点是资源处置权，保障社会投资主体的合理收益。这种模式既减轻了政府的资金压力，也实现了资源的循环利用，有利于生态修复工作的持续开展。同时也为社会投资主体参与生态修复提供了合理报酬，这有助于吸引社会资本支持生态文明建设。这种资金循环利用的方式对于推进矿山生态修复具有一定借鉴意义。
4.2.3 产业开发修复方式
产业开发修复方式的修复资金主要来源于土地开发收益。典型案例为上海深坑酒店。产业开发修复模式可采取“项目+土地资源”融资模式，对于集中连片开展生态修复治理并达到预期规模与目标的主体，可以依法依规获取自然资源资产使用权的相应份额，从事旅游、疗养、体育、设施农业等产业开发，实现矿山生态修复治理后的土地资源的再开发与重新利用。这不仅增强了了社会资本参与生态修复治理的积极性，同时也实现了矿山生态修复后土地资源的再生产与效益最大化。这种开发利用模式有利于生态修复工作的开展，也能够带动区域经济的发展，实现环境保护与经济增长的统一。
4.3 多元主体参与治理
各县（区）政府对本行政区域内历史遗留矿山修复治理负总责。当地政府在 EOD 模式下矿山修复的实践中需要结合当地的实际情况，除因地制宜编制矿山生态修复规划外，还应出台资金支持、税收优惠、土地政策等相关优惠政策，建立健全专门的EOD项目管理机构以及EOD项目信息平台等，来推动EOD模式的实施。此外，政府还可以通过宣传和推广来提高公众对EOD模式的认识和参与度。
采矿企业承担矿山生态修复主体责任，企业要将生态修复治理相关投入列入正常生产成本，确保治理工作得以持续开展。此外，企业要建立自身的生态修复基金，用于生态系统恢复治理、污染防治及监测工作。针对所属矿山地形地貌、水文地质以及工程地质的不同，制定特色生态修复规划，实现 “边开采边修复”原则下的矿山动态修复。
在矿山生态修复治理的实践进程中，第三方企业正发挥着不可替代的关键作用。鉴于矿山修复工作对专业技术、资金储备及人才队伍的高要求，引入第三方治理机制不仅契合行业发展需求，更是中国环境法律体系中环境行政代履行制度的具体体现（李义松和周雪莹，2021）。依据《自然资源部关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》所确立的“谁破坏、谁治理”和“谁修复、谁受益” 基本原则，第三方企业在不同类型矿山的修复工作中扮演着差异化角色。对于在建和生产矿山，第三方企业凭借其技术优势与雄厚资金，深度参与矿山生态修复全流程，助力企业在生产运营与生态保护之间达成平衡。而针对历史遗留矿山，地方政府在规划编制阶段便应主动引入第三方力量。第三方企业不仅承担起矿山修复规划与设计的核心工作，更能凭借其创新思维与前沿技术，为矿山修复及生态产业链的构建与发展注入新活力，在理念构思、创意策划、方案设计、工艺革新，以及新能源与新材料应用等多个维度，为矿山生态修复事业带来全新突破（田其云和张明君，2022）。第三方企业的介入，有效整合了市场资源，提升了矿山生态修复的专业化与高效化水平，成为推动行业可持续发展的重要力量。政府积极推动社会资本全程参与各类生态系统的保护和修复，包括自然生态系统、农田生态系统、城镇生态系统、矿山生态系统和海洋生态系统等（韩宇等，2023）。农民作为社会资本的一部分，也可以参与到矿山生态修复治理中来。矿山生态修复要充分考虑当地农民的利益，让当地农民在矿山生态修复治理中获益。第一，给当地农民提供就业岗位，让其参与矿山修复前的规划、治理以及治理后的管护。第二，可以面向农民分配治理区域，鼓励当地农民在自己承包的土地上开展试点生态修复，充分发挥劳动人民的智慧。
4.4 EOD模式的适用边界与风险管控
EOD 模式虽为推动矿山生态修复与区域经济协同发展的重要创新路径，但其适用性具有明显边界，尚不具备广泛的普适性。首先，该模式更适用于具备较为完备产业体系的地区。此类区域产业链条相对健全，具备较强的产业承载与转化能力，能够实现生态修复与产业开发的有效联动，进而促进生态系统服务价值向现实经济收益的转化。其次，地方政府治理能力强、行政协调机制健全的区域亦为 EOD 模式的优选土壤。制度执行效率和跨部门协同能力的提升，有助于保障多主体治理框架的高效运转，实现从规划、设计到实施的全生命周期管理。再次，资本市场活跃、投融资环境成熟的地区更能充分释放 EOD 模式的市场潜能。通过构建完善的金融支持体系和风险分担机制，社会资本得以有序参与矿山修复与开发过程，推动“生态-产业-资本”三位一体的融合路径落地实施。
以安徽省马鞍山市雨山区向山镇为例，当地依托良好的工业基础和区域治理能力，成功实施“矿山修复治理+存量资源经营”的 EOD 试点项目。该项目通过引入文旅、康养、生态农业等多元化产业，实现生态修复与产业开发的深度融合，不仅完成了采矿沉陷区的生态重构，也带动了区域经济结构优化与就业转型。再如吉林省白山市江源区松湾废弃矿山综合治理工程，在整合生态资源、工矿文化和旅游资源的基础上，发展循环经济与绿色产业，形成了可持续的修复—开发闭环，成为东北地区典型的EOD示范。
相反，部分中西部生态基础薄弱、产业体系尚未建立的地区，其EOD项目在实施过程中因缺乏可持续产业支撑与资金回流机制，易导致治理工程 “前高后低”甚至“中途停摆”，无法实现长效目标。这类案例表明，EOD模式并非“放之四海而皆准”的治理手段，而需在具备资源禀赋、产业基础与制度保障的前提下精准施策、因地制宜。
因此，在 EOD 模式的推广应用中，应充分评估区域自然生态、产业结构、财政能力与资本市场等综合因素，避免模式泛化与不当复制，确保治理模式的精准适配与可持续运行。
5 EOD 模式下矿山生态修复治理的意义
EOD 模式是在“习近平生态文明思想的指导下，中国生态环境保护发生了历史性、转折性、全局性变化”下提出的，是践行“绿水青山就是金山银山”这一理念，加强生态环保投融资，推进生态产品价值实现的全新探索。
EOD 模式解决了矿山生态修复治理筹资难的问题。矿山生态修复治理率比较低的原因是缺乏资金，特别是对于一些历史遗留的矿山，只能靠政府资金进行修复。由于地方政府财政负担重，且矿山生态修复治理工作周期长，矿山生态修复项目后期，需要大量人员进行管护，因此亟须吸纳各种社会资金，形成政府、企业、个人等多元参与的局面。
在EOD模式的创新框架下，矿山生态修复治理突破传统单一治理思路，以资源整合与价值转化为核心，构建起环境效益、经济效益与社会效益协同共生的全新范式。通过对矿山废弃物、废弃地的创新性开发利用，不仅系统性地解决环境污染、土地闲置等生态顽疾，还开辟出多元化的资金筹措渠道，为矿山生态修复注入持续动力，同时助力国家能源结构向绿色低碳转型。这一过程本质上是将矿山区域因开采遗留的生态劣势，转化为资源再生与产业升级的发展优势，使废弃矿山的潜在价值得以深度挖掘与高效转化，最终达成产业导入、产城融合的战略目标，推动城市实现从资源依赖型向生态友好型的转型升级，迈向可持续发展新征程。
EOD模式驱动下的矿山生态修复治理，通过构建闭环式的产业与经济循环体系，不仅实现废弃矿山的经济重生，更以产业联动效应带动生态链、产业链的价值全面跃升。在此过程中，矿山系统的经济效率与生态效益实现双向提升，形成“生态改善—产业发展—经济增长—生态再优化”的良性循环，为资源型地区的绿色转型提供了可复制、可推广的创新路径，成为践行“绿水青山就是金山银山” 理念的生动实践。此外，EOD模式下的矿山生态修复治理所构建的资源化生态修复治理模式很好地响应中国低碳经济的发展理念，是实现碳中和的矿山生态修复治理有效路径。
6 结论
PPP模式与EPC模式在生态修复及生态示范领域虽取得一定成果，但其在实施进程中暴露出规划设计层面的短板。由于缺乏系统性思考与科学化设计，部分项目过度依赖人工造景与地面硬化，导致修复后的景观与区域自然风貌格格不入，难以实现预期的生态修复目标，治理成效大打折扣。相比之下，EOD 模式以生态保护与环境治理为根基，以特色产业运营为驱动，以区域综合开发为依托，为矿山生态修复治理提供了更契合需求的解决方案，在行业实践中彰显出独特价值。EOD 模式下矿山修复的落地实施可从三大维度推进：
（1）提升矿山生态修复规划的科学性。编制规划时，需秉持因地制宜原则，将矿业废弃地及其周边环境视为有机整体，全面考量废弃地内各要素间的交互关系与联动效应。基于修复后土地利用的多元可能性，将宏观生态修复目标拆解为具体可量化的系列指标，确保规划兼具前瞻性与实操性，为后续修复工程与产业布局奠定坚实基础。
（2）创新矿山生态工程设计路径。依据矿山资源禀赋与环境条件，灵活选用修复策略。可探索土地指标置换模式，通过盘活建设用地指标获取修复资金；挖掘矿山废弃资源潜力，将废渣、尾矿等转化为可利用材料；还可依托产业开发路径，结合区域资源特色与市场需求，布局生态农业、文旅康养等特色产业，以产业收益反哺生态修复，实现“修复— 开发—再修复”的良性循环。
（3）构建多元主体协同治理格局。矿山生态修复是一项关乎民生福祉的系统性工程，需政府、矿山企业、第三方机构及当地居民多方联动。政府发挥政策制定与统筹协调职能，完善激励机制与监管体系；矿山企业履行生态修复主体责任；第三方机构凭借技术、资金与管理优势提供专业支撑；当地居民以监督者与受益者双重身份参与规划决策与日常监督，合力推动生态修复成果惠及民生，实现生态、经济、社会效益的协同共进。